IV SA/Wa 73/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie sprostowania błędu w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy L. z dnia (...) czerwca 2007 r. zatytułowana "w sprawie sprostowania błędu w uchwale Nr (...) Rady Gminy L. z dnia (...) grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części wsi L." (Dz.U. Woj. Maz. Nr 165, poz. 4484). W treści uchwały wskazano, iż sprostowanie błędu polega na odmiennej kwalifikacji dwu działek ewidencyjnych (nr (...) i (...)), które w przyjętym planie określone były mianem terenów rolnych (R) a w świetle uchwały prostującej błąd zostają oznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M). Działki te zostały również włączone do terenów oznaczonych na planie symbolami odpowiednio 23 M i 18 M poprzez zmianę linii rozgraniczających na części graficznej planu. W skardze na tę uchwałę, wniesionej na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wojewoda wskazał, iż podjęto ją z naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Bowiem, w ocenie wojewody, organ gminy podejmując uchwałę dokonał w istocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania wymagań w zakresie uchwalania takiego planu. Zmiana miała charakter merytoryczny i nie stanowiła korekty oczywistego błędu. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazano, iż w ocenie Gminy przyjęcie uchwały nie prowadzi do zmiany treści planu lecz wyłącznie stanowi usunięcie oczywistej omyłki, polegającej na nieuwzględnieniu wniesionych zarzutów. Zgłoszone wnioski na etapie wyłożenia planu nie zostały uwzględnione przez Radę Gminy wyłącznie w wyniku omyłki. Podniesiono, iż pojęcie sprostowania błędu nie jest prawnie zdefiniowane i może dotyczyć przedmiotowej sytuacji. W rozpatrywanym przypadku działania Gminy są zgodne z interesem właścicieli nieruchomości. Nie doszło także do naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w zakresie obowiązku uzyskiwania stosownych zgód na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolne. W końcu podniesiono, iż powtarzanie procedury planistycznej byłoby w rozpatrywanym przypadku nieracjonalne (spowodowałoby zbędne koszty i komplikacje proceduralne). Na rozprawie pełnomocnik gminy wyjaśnił, iż zarzuty właścicieli działek ew. nr (...) i (...) zostały zgłoszone na zebraniu w okresie wyłożenia projektu planu. Omyłkowo nie były rozpatrywane przez Wójta przed przedłożeniem projektu uchwały pod głosowanie Radzie Gminy. Nie były więc wówczas rozpatrywane także przez tę Radę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Brak jest regulacji normatywnych, precyzujących ramy instytucji prostowania błędów w uchwałach, podejmowanych przez organy władzy publicznej w kwestiach nie stanowiących rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, gdzie zastosowanie znajdują stosowne przepisy K.p.a. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż nie oznacza to jakoby podejmowanie uchwał w tym przedmiocie było niedopuszczalne. Jednak podzielić należy pogląd, iż instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego (publikowanego w stosownym organie promulgacyjnym), musi mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć może jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy nie można mieć wątpliwości, iż pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy wystąpiła oczywista różnica np. istnieją dokumenty wskazujące, iż intencja prawodawcy była odmienna niż ostatecznie uzewnętrzniona w podjętej uchwale lub błąd ma charakter rażący, oczywisty (oczywiście wadliwe oznaczenie numeru nieruchomości, błędna nazwa, nieadekwatna jednostka miary itp.). Kwestia prawidłowego rozróżnienia zmiany treści normatywnej prawa miejscowego od wyłącznie sprostowania popełnionego błędu, pomimo iż w obu przypadkach stanowisko wyraża ten sam organ (np. rada gminy), ma istotne znaczenie zwłaszcza gdy tryb uchwalania określonych przepisów jest regulowany w sposób szczególny. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego tryb określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 14 - 20 ustawy), przy czym wskazuje się wprost, iż zmiany planu wymagają zachowania procedury przewidywanej przy uchwalaniu planu (art. 27 ustawy). W rozpatrywanym przypadku z przedłożonych Sądowi akt sprawy, jak i ze złożonych w trakcie rozprawy wyjaśnień trzeba wnosić, iż o ile zarzuty właścicieli działek zostały istotnie zgłoszone na etapie wyłożenia planu do wglądu - brak ich w aktach w formie pisemnej (jako wniesione odrębnie pismo lub uwagi do protokołu) jak i w zestawieniu zarzutów sporządzonych przez Gminę w związku ze sprawą sygn. akt IV SA 3650-03 - kwestia niesporną jest, iż nie były one omawiane przez Radę Gminy, w związku z czym przyjęty plan, gdy chodzi o działki ew. nr (...) i (...) został uchwalony w wersji przedłożonej w projekcie (działki o charakterze rolnym). Brak jest równocześnie dokumentów, które świadczyłyby iż wolą prawodawcy, jakim jest w tym przypadku Rada Gminy, było przeznaczenie terenów działek na inne cele np. mieszkaniowe. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy uwzględnienie postulatów właścicieli działek byłoby zgodne z wolą ówczesnej Rady Gminy oraz dopuszczalne w świetle przepisów szczególnych (np. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Istotne znaczenie ma wyłącznie, czy organ prawodawczy gminy (Rada) na etapie przyjmowania planu wyraził wolę przeznaczenia działek na cele zabudowy mieszkaniowej - co w świetle przedłożonej dokumentacji nie miało miejsca. Nie można więc wykluczyć, iż przyjęcie planu o określonych ustaleniach nastąpiło w wyniku popełnienia określonych błędów w procedurze planistycznej (brak odnotowania zarzutów, nie przedstawienie ich Radzie pod obrady itp.). Uchybienia te nie mają jednak charakteru błędu, co do treści prawa miejscowego, który mógłby zostać sprostowany. Jak bowiem wskazano pomiędzy treścią planu uchwalonego a uzewnętrznionym w dokumentach stanowiskiem organu prawodawczego (Rady) nie wykazano różnicy. Natomiast przyjęcie, w następstwie popełnionych błędów w procedurze planistycznej, wadliwych rozwiązań legislacyjnych wymaga zmiany treści planu tak aby faktycznie odpowiadała ona zamierzeniom prawodawcy (Rady Gminy). W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (ww. art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd. Dla powyższej oceny nie mogą mieć znaczenia podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty, iż wobec jasnego stanowiska Rady Gminy w kwestii zmiany przeznaczenia działek ew. nr (...) i (...) procedowanie w kwestii zmiany planu byłoby niezasadne (kwestia kosztów i komplikacji proceduralnych), a podjęte przez organ gminy działania były w interesie właścicieli działek. Tego rodzaju argumentacja zdaje się zmierzać ku twierdzeniu, iż późniejsza zmiana koncepcji prawodawcy w stosunku do wyrażonej w stosownej uchwale o przyjęciu planu (wszak wcześniej Rada nie wypowiedziała się w kwestii uwzględnienia zarzutów) mogłaby prowadzić do zmiany planów już uchwalonych, bez potrzeby zachowania wymagań wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, odnosząc powyższe rozważania do uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy, jedynie, o ile Rada Gminy uwzględniłaby określony zarzut, lecz nie znalazłoby to odzwierciedlenia w treści skierowanego do publikacji planu zagospodarowania przestrzennego (w części pisemnej lub graficznej) dopuszczalne byłoby sprostowanie zaistniałego błędu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w myśl art. 152 ustawy.