I SA/Wa 157/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt stanowiący działkę nr [...], wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości pod drogę publiczną w G. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku podziału powyższej nieruchomości - dokonanej na wniosek jej właściciela M. M. - jedna z wydzielonych działek, nr [...], przeszła z mocy prawa z dniem 21 grudnia 1992 r. na własność Miasta G. - jako grunt przeznaczony pod ulicę. Po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia [...] stycznia 2004 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...], Starosta G. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] ustalił za przedmiotowy grunt odszkodowanie w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż pomimo upływu ponad 11 lat od przejęcia przez Miasto G. opisanej działki gruntu pod drogi stanowiące ul. [...], do chwili obecnej nie zdołano w trwających rokowaniach uzgodnić wysokości należnego byłemu właścicielowi odszkodowania. Ponadto, jak wynika z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, użyte w tym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, iż wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, następuje pod budowę nowych ulic (dróg) przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału, a więc droga ta nie musi posiadać nawet statusu drogi publicznej. Zatem właścicielowi gruntu wydzielonego pod budowę drogi przysługuje ustawowe odszkodowanie, a obowiązek ten powstaje z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział.. Starosta poinformował też, że ustalił wysokość kwoty odszkodowania na podstawie wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta G. wniósł odwołanie, zarzucając jej: - obrazę art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że odszkodowanie przysługuje bez względu na to, czy działka została wydzielona pod drogę publiczną, czy prywatną, - naruszenie przepisów określonych w art. 7, 10, 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz poprzez brak ustaleń, czy objęta decyzją podziałową działka nr [...] pod budowę drogi miała charakter drogi publicznej, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta G. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt stanowiący działkę nr [...], wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości pod drogę publiczną w G. Odnosząc się zaś do przedstawionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania ich za zasadne. Zdaniem Wojewody nie można zgodzić się z opinią Burmistrza, iż decyzja Starosty narusza art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w sprawie nie rozstrzygnięto kwestii, czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czy prywatną. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że powyższa działka wydzielona została pod drogę publiczną, to jest drogę miejską (gminną) o czym świadczą uwierzytelnione kopie uchwały Rady Miasta w G. z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] i nr [...]. Pierwsza z nich dotyczy nadania drodze miejskiej w G. usytuowanej m.in. na części działki nr [...] nazwy "ul. [...]". Druga z uchwał dotyczy nadania sąsiedniej drodze miejskiej, położonej na drugiej części działki nr [...] nazwy "ul. [...]". Zdaniem organu wskazuje to na fakt, że uchwały o zaliczeniu powyższych ulic do kategorii dróg gminnych (miejskich) były zgodne z ustaleniami obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838) droga gminna (miejska) należy do kategorii dróg publicznych, zaś art. 7 ust. 2 tej ustawy stanowi, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych (miejskich) następuje w drodze uchwały rady gminy (miasta) - po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Dlatego w świetle wymienionych wyżej uchwał Rady Miasta w G., zawarte w uzasadnieniu skargi stwierdzenie Burmistrza, że droga wydzielona w decyzji podziałowej z 1992 r. ma charakter drogi prywatnej, należy uznać za całkowicie bezpodstawne. Organ odwoławczy wskazał też - jako przejaw niekonsekwencji - fakt podejmowania przez organ pierwszej instancji negocjacji z M. M. w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę, w sytuacji, gdy był on przekonany, że osoba ta nadal jest właścicielem działki nr [...]. Błędne jest również twierdzenie Burmistrza, iż decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2004 r. uchybia przepisom art. 7, 10 i 77 § 1 kpa, gdyż opiera się na niedostatecznym materiale dowodowym, uniemożliwiającym właściwe rozstrzygnięcie kwestii - czy w wyniku zatwierdzonego w 1992 r. podziału nieruchomości, działka nr [...], została wydzielona pod drogę publiczną. Zarzut ten mógłby odnosić się wyłącznie do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, z której m.in. wydzielono działkę będącą przedmiotem odszkodowania. Natomiast wykracza on poza ramy niniejszego postępowania – dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, który jako działka nr [...] z mocy prawa, z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału, przeszedł na własność Miasta G. Decyzja z 1992 r. nie została przez strony zaskarżona, ani w trybie odwoławczym, ani też w trybie nadzoru i jako ostateczna podlegała wykonaniu. Organ odwoławczy powołał się też na pismo M. M. z dnia [...] lipca 2004 r., skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym wnioskodawca poinformował, że już od ponad 11 lat bezskutecznie ubiega się od władz Miasta o odszkodowanie za zajęty pod obie ulice grunt i wskazał, że dawni właściciele sąsiednich działek przejętych pod drogę stanowiącą przedłużenie ul. [...] - również po wielu latach starań i procesów otrzymali stosowne odszkodowania. Wnioskodawca podnosił, że organ pierwszej instancji twierdząc, że Miasto nie jest jeszcze prawnym właścicielem przedmiotowej działki, przeprowadza na niej liczne inwestycje, np. kanalizację, bez zgody i wiedzy M. M. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto G. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez ustalenie, iż wydzielona - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1992 r. - nieruchomość nr [...] spełniała wszelkie wymogi prawne, w dacie wydania decyzji podziałowej, do uznania ja za drogę gminną, a więc z mocy samego prawa w tej dacie przeszła na własność Gminy Miejskiej G., - przepisów prawa formalnego, to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z pominięciem materiału dowodowego dotyczącego charakteru dokonanego podziału w 1992 r. i dowolnym ustaleniu, iż decyzja podziałowa z dnia [...] grudnia 1992 r., w zakresie wydzielenia działki gruntu pod budowę drogi, wywołała skutek opisany w ówcześnie obowiązującym przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, pomimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał lokalizacji dróg w tamtym obszarze, - art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na braku - w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji - ustosunkowania się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, bez podania przyczyn takiego stanowiska, bądź uznania istotnych dowodów za nieprzydatne do rozstrzygnięcia w sprawie, a wyeksponowanie okoliczności ubocznych dla oceny stanu prawnego i faktycznego w dacie wydania decyzji podziałowej w 1992 r. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii, czy wydzielenie - w wyniku podziału - działki pod budowę drogi skutkowało wypełnieniem normy prawnej opisanej w ówcześnie obowiązującym przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co spowodowałoby obowiązek po stronie Miasta G. wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionej osoby. Wskazał też, że organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do ustalenia, iż kilka lat po dokonanym podziale powzięta została uchwała o nadaniu nazwy działce wydzielonej pod drogę oraz, że były prowadzone negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania Są to okoliczności uboczne i nieistotne dla dokonania ustalenia w kontekście treści przepisów ówczesnego art. 10 ust. 5. Skarżący podniósł, że aby nastąpił skutek przejścia z mocy samego prawa działki gruntu wydzielonej pod drogę w wyniku dokonania podziału nieruchomości, przebieg tej drogi musi być przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a plan nie przewidywał w roku 1992 przebiegu dróg na spornym obszarze, a więc wydzielona wtedy nieruchomość pod budowę drogi nie mogła stanowić drogi gminnej, a jedynie drogę prywatną. Zdaniem skarżącego z samego faktu wydania i uprawomocnienia się decyzji podziałowej - w której została wyodrębniona działka pod drogę - nie można skutecznie wywieść wniosku, że każda taka wyodrębniona działka z mocy samego prawa przechodzi na własność jednostki samorządu terytorialnego i skutkuje w każdym przypadku obowiązkiem wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę dodając, że operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy - oceniając wartość gruntu - przyjął, że jest to teren uzbrojony w media uznawane jako miejskie, podczas gdy powyższe uzbrojenie powstało już po podziale nieruchomości w 1992 r. – a zatem nie powinno być przyjęte do oceny wartości gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić, bowiem zostały naruszone przepisy prawa materialnego - ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalającą odszkodowanie za grunt stanowiący działkę nr [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z w/w artykułem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za te działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie doszło, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie konieczności wypłaty odszkodowania byłemu właścicielowi nieruchomości za działkę gruntu wydzieloną - w wyniku podziału nieruchomości - pod drogę. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże Sąd uchylił obie decyzje z uwagi na nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...]. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o - obowiązujące wówczas -rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (D.U. Nr 230, poz.1924) Zgodnie z § 37 ust. 1 tego rozporządzenia, przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Przepis ten stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość gruntu - według jego stanu na dzień 21 grudnia 1992 r. - w cenach aktualnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi publiczne. Jak wynika z mapy - będącej integralną częścią decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt IV klasy – łąkę i była użytkowana rolniczo. Natomiast rzeczoznawca w swoim operacie w pkt.5.1.1 określił ją jako teren uzbrojony w media miejskie, przeznaczony pod intensywną zabudowę mieszkaniowo-usługową. Tymczasem, w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na to, że już w grudniu 1992 r. działka nr [...] była uzbrojona w media miejskie. Ponadto rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje dokonane przy ulicy [...] i przy ulicy [...], dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MU), a nie przeznaczonych pod drogę. Zgodnie z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Również z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika możliwość, a nawet wręcz konieczność, dokonania przez organy administracji i Sąd oceny operatu szacunkowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006r. sygn. akt I OSK 417 /06, LEX nr 281387 uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Ponieważ organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a - zdaniem Sądu - operat ten nie został sporządzony zgodnie z wymogami § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (D.U. Nr 230, poz.1924), dlatego też Sąd uchylił zarówno decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. jak i decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalającą odszkodowanie – uznając, że zostały naruszone przepisy art. 77 §1 i art. 80 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.