IV SA/Po 442/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski Dnia [...] r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wniosek M. K. o pomoc na: 1. opłaty prąd i gaz 2. opłacenie mieszkania 3. zasiłek celowy na zakup lekarstw 4. zasiłek celowy na żywność i środki czystości 5. bony obiadowe Wnioskodawca oświadczył, że jest inwalidą II grupy któremu wstrzymano wypłacanie renty. Dnia [...] r. organ przeprowadził, ustaloną wcześniej, aktualizację wywiadu środowiskowego. W kwestionariuszu zapisano oświadczenie wnioskodawcy, że nie posiada dochodów, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w dwupokojowym mieszkaniu oraz, że podpisał ugodę ze SM [...] o spłacie do końca 2007 r. zadłużenia z tytułu czynszu. M. K. wskazał, że jest rozwiedziony, ma troje dzieci ale nie utrzymuje z dziećmi żadnego kontaktu. Ponadto oświadczył, że złożył wniosek o przyznanie renty inwalidzkiej z ZUS z uwagi na swoje choroby. Na formularzu znajduje się informacja, że wnioskodawca odmówił podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia [...] r nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta [...] Kierownik [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 6-7, art. 8 ust. 1, art. 11 art. 39, art. 41 w związku z art. 96 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) odmówił udzielenia pomocy na wnioskowane cele. W uzasadnieniu decyzji napisano, że wnioskodawca deklarując brak dochodów nie udzielił informacji dotyczących ewentualnego zatrudnienia, w tym nie okazał świadectwa pracy ze spółki, gdzie był zatrudniony do 29 sierpnia 2006 r. Przywołano informację uzyskaną od wnioskodawcy, że złożył w dniu [...] r. wniosek do ZUS o przyznanie świadczeń rentowych zaznaczając, że wnioskodawca odmówił dołączenia stosownego dokumentu do akt sprawy. W ocenie organu odmowa udostępnienia dokumentów oraz podawanie niepełnych informacji na temat własnej sytuacji uniemożliwia ocenę tej sytuacji zaś organ administracji zgodnie z art. 77 §1 kpa zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto działanie uniemożliwiające pełne rozeznanie sytuacji strony należy uznać za brak współpracy z pracownikiem socjalnym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Podpisanie aktualizacji wywiadu środowiskowego uwierzytelniłoby informacje podawane przez wnioskodawcę. Brak podpisu pod zebranymi informacjami powoduje, że nie ma możliwości rozpoznania wniosku w sposób ustalonymi przepisami. Decyzję administracyjną dotyczącą przyznania lub odmowy przyznania pomocy wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Arkusz wywiadu środowiskowego nakłada obowiązek potwierdzenia informacji w nich zawartych własnoręcznym podpisem, wnioskodawca tego nie uczynił a więc nie jest on dokumentem który pozwoliłby na rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca napisał, że decyzja odmowna to typowy sposób prześladowania podopiecznego MOPR w celu upokorzenia i wskazania, że "miejscem strony winien być śmietnik i rynsztok uliczny". Poezja strony jest wkładem do kultury polskiej i folkloru miasta. Wbrew argumentom organu I instancji wnioskodawca okazał żądane dokumenty, natomiast nie zgodził się na ich oddanie pracownikowi socjalnemu uważając, że pracownik socjalny powinien zrobić notatkę służbową z okazanych dokumentów. Spotkania z udziałem pracowników MOPR są upokarzające; odwołujący się jest inwalidą II grupy któremu wstrzymano rentę. Jest bez środków do życia, są to celowe działania w celu likwidacji osoby skarżącego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo zrozumienia trudnej sytuacji strony nie znaleziono podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Strona nie wykazuje zainteresowania poprawą własnej sytuacji materialnej o czym świadczy brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Decyzje o przyznaniu zasiłków mają charakter uznaniowy co oznacza, że MOPR nie tylko kieruje się potrzebami i sytuacją materialną wnioskodawcy ale również własnymi możliwościami finansowymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wskazał, że odmówił podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego z braku okularów. Protokół nie był całkowicie wypełniony a skarżący nie ma zaufania do pracownika socjalnego. O przyznaniu pomocy decyduje humor pracowników MOPR. Skarżący podkreślił, że jest inwalidą II grupy któremu wstrzymano do wyjaśnienia rentę i zostawiono bez środków do życia, co jest przestępstwem które powinno być ścigane na mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż stosownie to treści przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać z powodu wad materialnoprawnych polegających na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących "braku współdziałania z organem" oraz wad procesowoprawnych, w tym głównie pominięcia w postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego dowodu w postaci aktualizacji wywiadu z powodu odmowy podpisania przez Stronę ww. formularza. Należy dodać, że kompetencja do odmowy przyznania świadczenia z powodu braku współdziałania zainteresowanego ma charakter fakultatywny, a więc orzekanie na jej podstawie musi mieścić się w granicach uznania administracyjnego. Granice te zakreślają przepisy prawa materialnego, w niniejszej sprawie – przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej, oraz przepisy ogólne postępowania administracyjnego, unormowane w kpa. W efekcie nieumotywowanego – zdaniem Sądu – przyjęcia, że Strona nie współdziałała z organem I instancji, organy odmówiły przyznania pomocy nie ustalając przy tym, czy strona spełniła przesłanki jej przyznania i nie odnosząc się do poszczególnych zgłoszonych przez Nią potrzeb, pod kątem tego czy ich zaspokojenie jest niezbędne dla życia. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz.593 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej) zasiłek celowy przyznaje się w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2-3 kpa. Zarazem art. 4 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji a brak tego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. W niniejszej sprawie, w świetle zebranego materiału, Sąd nie podziela dokonanej przez organy oceny postawy Skarżącego, zakwalifikowanej jako "brak współdziałania z organem". W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, że Skarżący nie udzielając informacji dotyczących ewentualnego zatrudnienia, nie okazując świadectwa pracy oraz podając niepełne (w ocenie organu) informacje na temat własnej sytuacji uniemożliwił ocenę tejże sytuacji i zakwalifikował takie postępowanie jako brak współpracy z pracownikiem socjalnym, co na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stało się podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego. W szczególności zaś organ I instancji wskazał, że po przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego Skarżący odmówił podpisania wypełnionego formularza. Podkreślenia wymaga jednak, iż w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) z uwzględnieniem generalnej dyrektywy z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej która stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pełna treść przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brzmi: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Sądu, intencje ustawodawcy były inne niż potoczne rozumienie słów "brak współdziałania", które na co dzień oznacza już bierność, pasywność, brak zaangażowania. Zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem. W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego trudno przypisać zachowaniu Skarżącego takich cech. Należy przede wszystkim wskazać na uczestniczenie Skarżącego w czynności aktualizacji wywiadu środowiskowego poprzez udzielanie odpowiedzi na pytania, w tym także w sprawie zatrudnienia i sytuacji majątkowej ( odpowiedź: "brak dochodu"). Na brak jednoznacznie negatywnej postawy wskazuje też fakt przeprowadzenia miesiąc wcześniej "pełnego" wywiadu środowiskowego. Jak z powyższego wynika, samo "współdziałanie" lub jego brak jest kwestią ocenną, zaś stawiane wymagania powinny być dostosowane do konkretnej osoby lub rodziny starającej się o pomoc. Bez wątpienia, świadomość niezrozumienia, niepowodzeń czy wręcz odrzucenia społecznego, rzutuje na postawę Skarżącego, co również winien wziąć pod uwagę organ administracji. W tym miejscu należy odnieść się też do argumentu organu I instancji, że "Brak podpisu pod informacjami zawartymi w wyżej wskazanym formularzu (...) powoduje, iż nie ma możliwości rozpatrzenia Pana wniosku" i dalej, że niepodpisany arkusz wywiadu "nie jest dokumentem , który pozwoliłby na rozpatrzenie sprawy Pana wniosku (...)". Znajdujący się w aktach sprawy wypełniony kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego (aktualizacja wywiadu) z dnia [...] r. faktycznie nosi adnotację pracownika socjalnego o odmowie podpisania. Zdaniem Sądu nie dyskwalifikuje to jednak wywiadu jako dokumentu urzędowego ( art. 76 kpa); taką kwalifikację nadaje mu podpis kompetentnego urzędnika. W ocenie Sądu, nawet w przypadku biernej postawy wnioskodawcy na tym etapie postępowania organ nie jest zwolniony od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.77 § 1 kpa). Zatem wydając decyzję powinien uwzględnić wszystkie posiadane dane, łącznie z odpowiednio ocenionymi informacjami zebranymi w wywiadzie środowiskowym. Z kolei na podstawie zebranych w taki sposób danych organ powinien rozważać, czy mimo pasywnej w niektórych kwestiach postawy Skarżącego, za przyznaniem Mu pomocy nie przemawiają jej cele i sytuacja Skarżącego. Sąd podkreśla, że przytoczony, jako podstawa odmowy udzielenia świadczenia z pomocy społecznej art. 11 ust. 2 ustawy, daje uprawnienie organowi administracji do konkretnego zachowania, nie stanowi zaś nakazu. Zatem, jeżeli organ administracji stwierdzi, że w danej sprawie występuje jedna bądź więcej niż jedna z przesłanek opisanych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej winien wyczerpująco uzasadnić powołanie się na określoną przesłankę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji wymienionych w cytowanym przepisie ustawy o pomocy społecznej. Nadto, jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie nie wystąpiła okoliczność, o jakiej mowa w art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, tj. odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Tylko taki zaś fakt stanowi podstawę obligatoryjnej odmowy przyznania świadczenia. Dodatkowo należy podnieść, że organ I instancji lakonicznie uzasadnił swoją decyzję. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przy pomocy uzasadnienia ogólnikowego i w niewielkim zakresie odnoszącego się do sprawy. Wskazuje na to m. in. to, że organ nie odniósł do żadnych danych swojego stwierdzenia, iż ośrodek pomocy społecznej kieruje się nie tylko potrzebami i sytuacją materialną wnioskodawcy ale i własnymi możliwościami finansowymi. Ponadto wewnętrznie sprzeczne jest uzasadnienie decyzji odmownej z powodu braku współdziałania tym, że Ośrodek Pomocy kieruje się również własnymi możliwościami finansowymi. Są to dwie zupełnie różne sytuacje. Do wyobrażenia jest zarówno sytuacja, w której organ odmówił pomocy z powodu leżącego po stronie Skarżącego a wymienionego w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz taka sytuacja, że z powodu ograniczonych możliwości finansowych organ przyznał pomoc w minimalnym zakresie bądź w ogóle odmówił. Tym bardziej zapadłe decyzje winny być wyczerpująco uzasadnione. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 107 §4 kpa, organ administracji ma uprawnienie do odstąpienia od uzasadnienia decyzji tylko wtedy, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, przy czym nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Należy dodać, iż organ II instancji nie odniósł się też do podniesionego w odwołaniu argumentu, że Skarżący przedstawił w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego dokumenty złożonego wniosku o rentę oraz świadectwa pracy, ale nie zgodził się na ich załączenie do akt sprawy, sugerując skopiowanie dokumentów przez pracowników socjalnych. Słusznie natomiast organ II instancji stwierdził, że decyzje o przyznaniu zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Jednakże Sąd podkreśla, że uznaniowość nie oznacza dowolności. Chcąc uchronić się od zarzutu dowolności organ winien wyczerpująco uzasadnić, dlaczego w sprawie zajął takie właśnie, a nie inne stanowisko. Byłoby to zgodne z zawartą w art. 8 kpa zasadą, w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 107 §3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazywano, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odstąpiły od oceny sytuacji bytowej Skarżącego uznając, że Jego postawa jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Jak Sąd podnosił, wbrew stanowisku organów w zaistniałej sytuacji, określenie sytuacji bytowej Skarżącego nie było niemożliwe. Zaś ustalenie, iż sytuacja ta wymaga pomocy, powinno być podstawą indywidualnego rozważenia możliwości przyznania każdego ze wskazanych przez Skarżącego świadczeń. Warto w tym miejscu przytoczyć ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rozstrzygając w sprawie pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej ( m. in. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r. I OSK 1464/06). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przeprowadzi stosowne postępowanie, uwzględniając uwagi i wskazówki Sadu. Powyżej wskazane okoliczności zadecydowały, iż na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art. 135 ppsa, Sąd zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski JH