II SA/Kr 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podjęcia z urzędu postępowania I. skargę oddala; II. oddala wniosek skarżącego M. R. o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] wraz z przyłączem energetycznym kablowym po działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...], przyłączem do studni kopanej i zbiornikiem szczelnym okresowo wybieralnym na ścieki sanitarne na działce nr [...] w obr. [...] do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy zniesienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] obr [...] w [...]. W piśmie, które wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] 2007 r., inwestor – K. G. - wskazał, że oprócz uprawnienia do przechodu i przejazdu przez działkę ewidencyjną nr [...] w obr. [...] w [...], jest współwłaścicielem działek ewidencyjnych o numerach: [...] i [...], co oznacza, iż ma on prawnie zagwarantowany dojazd do działki, na której wraz z żoną zamierza wznieść budynek mieszkalny. Załączył kserokopie: aktualnych zaświadczeń hipotecznych oraz mapy ewidencyjnej. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., Prezydent Miasta [...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, zawieszone uprzednio postanowieniem z dnia [...] 2007 r., znak: [...]. W jego uzasadnieniu Prezydent Miasta [...] wskazał, że inwestor przedłożył w dniu [...]2007 r. aktualne zaświadczenie hipoteczne [...] z dnia [...] 2007 r. oraz mapę ewidencyjną wykazując uprawnienia do Przechodu i przejazdu na czas nieokreślony, przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w Obr. [...] w [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników działki nr [...]. Z zaświadczeń hipotecznych KW [...] oraz [...] z dnia [...] 2007 r. i z [...] z dnia [...] 2007 r. wynika, że K. G. jest współwłaścicielem działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] obr. [...] w [...]. Inwestor przedłożył również pismo Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] 2007 r., znak: [...] informujące, że istnieje możliwość dostępu do działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] poprzez zjazd na drogę wewnętrzną stanowiącą działki będące współwłasnością osób fizycznych. Spowodowało to w ocenie Prezydenta ustanie przyczyn zawieszenia postępowania oraz umożliwiło podjęcie tego postępowania. Z postanowieniem tym nie zgodził się M. R. działający przez pełnomocnika – P. M. Zarzuciła ona w zażaleniu naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] artykułów: 8, 11, 7 i 77, 80, 97 § 1 pkt 4, 97 § 2, 110, 126 k.p.a. Wskazała, że organ administracji publicznej zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Podniosła, że przyczyna uzasadniająca zawieszenia w takiej sytuacji ustępuje, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Dopiero bowiem prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Ten moment jest miarodajny do ustąpienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowisko to znajduje nie tylko potwierdzenie w piśmiennictwie (G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005), ale i w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2006, sygn. akt: III SA/Wa 3435/05). Uważa zatem, że Prezydent Miasta [...] miał obowiązek oczekiwać na prawomocne zakończenie postępowania cywilnego w sprawie [...] z powództwa M. R. o zniesienie drogi koniecznej. Powinność ta nie tylko wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ale i z art. 110 k.p.a. Ten z ostatnich przepisów wyraża zasadę związania organu administracji wydanym przez siebie postanowieniem, które trwa do czasu uchylenia lub jego zmiany w sposób przewidziany w k.p.a. Żadne z dokumentów przedstawionych przez inwestora nie s a prawomocnym wyrokiem sądowym kończącym postępowanie cywilne o zniesienie drogi koniecznej. Powołanie się przez Prezydenta na te dowody jako uzasadniające podjęcie postępowania, stanowi w jej ocenie naruszenia art. 80 k.p.a. Art. 97 § 2 stanowi, że gdy ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie organ z urzędu lub na żądanie strony podejmie postępowanie. Skoro Prezydent nie dysponuje prawomocnych rozstrzygnięciem sądu cywilnego, to podjęcie postępowania w takim stanie rzeczy narusza t e regulację. Takie działania organu nie pogłębiają zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Doszło także do uchybienia zasadzie wynikającej z art. 11 k.p.a. wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi organy kierują się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem pełnomocnika M. R. Prezydent Miasta [...] nie wyjaśnił w sposób dostateczny zmianę swojego stanowiska. Wniosła więc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] 2008 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2007 r., znak: [...] – Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że inwestor w dniu [...] 2007 r. przedłożył aktualne zaświadczenia hipoteczne z których wynika, że posiada prawo przejazdu i przechodu ( na czas nieokreślony) nie tylko przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w obr. [...], ale też przez działki o nr ewid. [...] i [...] w obr. [...] w [...]. Inwestor przedłożył jednocześnie pismo Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] 2007 r., znak: [...] z którego wynika, że istnieje możliwość dostępu do działki nr [...] w obr. [...] z ulicy [...] w [...], poprzez zjazd na drogę wewnętrzną stanowiącą działki będące własnością osób fizycznych. Wojewoda wskazał również, że Sąd Rejonowy w [...] pismem z dnia [...] 2007 r., sygn. akt. [...], poinformował organ I instancji, że pod sygn. akt [...] toczy się sprawa z powództwa M. R. o zniesienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...], jednakże Sąd ten nie wniósł ostrzeżenia do Wydziału Ksiąg Wieczystych o toczącym się postępowaniu. Przedłożone przez inwestora odpisy zwykłe księgi wieczystej (stan z dnia [...] 2007 r.), nie zawierają takiej informacji. Wojewoda stwierdził więc, że w związku z powyższym należało rozważyć, czy ustanowiona służebność mogłaby być zmieniona. Uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - (Sąd Rejonowy w [...] nie wniósł ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu) - podjęcie przez organ I instancji zawieszonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę było posunięciem logicznym, pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie zniesienia służebności, tymbardzej, że zdaniem Wojewody, zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło zbyt pochopnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł M. R. Powtórzył wobec Wojewody [...] te wszystkie zarzuty, które zostały już postawione organowi I instancji w zażaleniu na jego rozstrzygnięcia, a więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, artykułów : 8, 11, 7 i 77, 80, 97 § 1 pkt 4, 97 § 2, 110, 126 k.p.a. W skardze powtórzona została także argumentacja zawarta w zażaleniu a przemawiająca za słusznością tychże zarzutów stawianych Wojewodzie [...]. Skarżący podniósł, że Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż do księgi wieczystej nie wpisano ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu, powołując się na stan tej księgi z dnia [...] 2007 r. Rozstrzygnięcie podjął tymczasem w dniu [...] 2008 r. Uważa zatem, że to na ten dzień Wojewoda zobowiązany był ustalić, czy stosownego ostrzeżenia nie wpisano względnie, czy nie toczy się postępowanie w tym zakresie. Tego jednak nie uczynił, co stanowi naruszenie wymienionych wyżej przepisów. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Wojewody o zbyt pochopnym zawieszeniu postępowaniu skarżący zwrócił uwagę, iż taka była sugestia tego organu zawarta w decyzji z dnia [...] 2007 r. uchylającej K. G. pozwolenie na budowę. Wojewoda [...] polecił wówczas rozważyć zawieszenie postępowania, do czego organ I instancji się zastosował. Niezrozumiałe jest więc dla niego nazywanie tego słusznego kroku pochopnym. Podkreślił, że wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 248/01). Jeśli zatem wydana zostanie ponownie decyzja o pozwoleniu na budowę, a Sąd zniesie służebność, to będzie ona dotknięta kwalifikowaną wadą. W pełni uzasadnia to, jego zdaniem, oczekiwanie na prawomocny wyrok rozstrzygający sprawę z powództwa skarżącego o zniesienie drogi koniecznej. Uważa, że wskazane wyżej naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziły bowiem do wydania ostatecznego w administracyjnym toku instancji postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy to postępowanie nie powinno zostać podjęte. Wniósł zatem o jego uchylenia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Inwestor – K. G. – za pismem z dnia [...] 2008 r. przedłożył m. In. postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny, sygn. akt: [...] o oddaleniu wniosku o zabezpieczenie powództwa w sprawie o zniesienie służebności drogi koniecznej. Pismo to zostało przedstawione na rozprawie w dniu [...] 2008 r., a jego odpis doręczono pełnomocnikowi skarżącego. Na rozprawie w dniu [...] 2008 r. – pełnomocnik skarżącego P. M. – podtrzymała pisemną skargę w całej rozciągłości. Nadto rozszerzyła żądanie skargi w ten sposób, że na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniosła o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] 2008 r. Podkreśliła, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] 2008 r. jest nieprawomocne i zostało przez skarżącego zaskarżone. Pełnomocnik złożyła także załącznik do protokołu z rozprawy wraz z wnioskiem o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji odpowiadają bowiem prawu. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny obejmuje swoją działalnością kontrolną postępowanie, które poprzedziło wydanie zaskarżonego aktu administracyjnego. W rezultacie więc stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i jego ramy. Badanie prawidłowości jego konkretyzacji stanowi istotę tego postępowania (T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 29). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że objęcie kontrolą w tym postępowaniu sądowym decyzji z dnia [...] 2008 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, czego żądał pełnomocnik skarżącego, jest niedopuszczalne. Wykracza to poza ramy niniejszej "sprawy sądowoadministracyjnej", którą jest kwestia związana z prawidłowością podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis art. 97 § 2 k.p.a., będący podstawą prawną kontrolowanych postanowień, stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Niniejsze postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim było postępowanie w sprawie zniesienia służebności przechodu i przejazdu przez nieruchomość stanowiącą działkę nr 371/2. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.), obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jednym z warunków, jakie muszą być spełnione aby mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (którą legitymował się inwestor), jest warunek dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia ) Tak więc w istocie tylko od kwestii zagwarantowania dostępu terenu do drogi publicznej zależało rozstrzygnięcie organu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z zaświadczeń hipotecznych przedłożonych przez inwestora wynika, że jako właściciel działki [...]), ma on wpisane na czas nieokreślony prawo przechodu i przejazdu przez nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], zaś z pozostałych wynika, że jako współwłaściciel nieruchomości stanowiących działki [...] i [...] prawo takie ma również zagwarantowane w odniesieniu do tych ostatnich działek. Wobec powyższego w dacie wydawania przez organ I instancji postanowienia o podjęciu uprzednio zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jak i w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w tym zakresie przez Wojewodę [...] nie istniała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania i od której rozstrzygnięcia zależałoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor miał bowiem wówczas prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Skoro tak, to podjęcie zawieszonego postępowania było zgodne z prawem. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje bowiem nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia nie istnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowanie. Ponadto wskazać należy, że nawet sam pełnomocnik skarżącego, w uzasadnieniu wniosku o zniesienie służebności gruntowej, podnosi, że: "właściciele nieruchomości władnących posiadają swobodny dojazd z innej strony – drogą istniejącą pomiędzy działkami [...] i [...], stanowiącą odrębną działkę nr [...], która to droga "przechodzi" w ul. [...] (droga gminna) i z niej korzystają.", argumentując tym, że służebność przechodu i przejazdu ustanowiona na działce nr [...] straciła na znaczeniu (vide: wniosek o zniesienie służebności gruntowej; k. [...] akt administracyjnych, znak: [...] Nie ulega także wątpliwości, że z treści art. 97 § 2 k.p.a. wynika inicjatywa podjęcia zawieszonego postępowania. Postępowanie podejmuje organ administracji publicznej z urzędu lub na żądanie strony. Oznacza to, że na organie ciąży zatem obowiązek badania aktualności przyczyny uzasadniającej zawieszenie, a w przypadku jej ustąpienia – obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania (G. Łaszczyca, Zawieszenie Ogólnego postępowania administracyjnego, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, s. 172). W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organom administracji publicznej, aby przy wydawaniu postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania dopuściły się one naruszeń wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. W myśl art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Art. 209 stanowi natomiast, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 54 § 3 i 118 § 2 p.p.s.a., jak również w postępowaniu kasacyjnym w przypadku zarówno oddalenia jak i uwzględnienia skargi kasacyjnej (art. 203 i 204 p.p.s.a.). Z powyższych regulacji wynika więc, że wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi nie mógł zostać uwzględniony i należało go oddalić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane akty administracyjne za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W odniesieniu natomiast do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 199 w zw. z art. 200 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).