II SA/Gl 118/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skarg Zakładu [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] r. nr [...] w częściach określonych w punkcie 1 decyzji organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części, 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniach [...] i [...] r. przeprowadzona została w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wysokim, zlokalizowanym w W. przy ul. [...] kontrola przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Ustalono, że budynek stanowi własność Gminy W. i został przez Prezydenta Miasta przekazany w administrację Zakładowi [...] w W. Następnie w dniu [...] r. została zawarta umowa pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości a Zakładem [...] w W. o zarządzanie nieruchomością wspólną. W wyniku kontroli stwierdzono, że budynek posiada [...] kondygnacji oraz [...] mieszkań. Istnieje jedna droga ewakuacyjna – odcinki korytarzy i schodów biegną wokół szybu windowego. Na korytarze wychodzą drzwi poszczególnych mieszkań. Drzwi te nie mają wymaganej klasy odporności ogniowej i dymoszczelności. Wejście do piwnic nie jest oddzielone drzwiami EI30. Przekroczona jest również o 400% długość dojścia ewakuacyjnego mierzona od najdalej położnego mieszkania do wyjścia na zewnątrz. Droga ewakuacyjna nie jest wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynne oddymiające. O wszczęciu postępowania zawiadomiono Zakład [...] w W. pismem z dnia [...] r. Następnie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Straży Pożarnej w W. nakazał Zakładowi: - oddzielić każde mieszkanie od drogi ewakuacyjnej drzwiami dymoszczelnymi o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 30, - zabudować w najwyższej części klatki schodowej samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu, - zabudować na zejściu do piwnic lokatorskich drzwi klasy EI 30. Termin wykonania dwóch pierwszych obowiązków określono na [...] r. a ostatniego z nich na [...] r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 96, poz. 667 ze zm.) oraz § 11 i 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) a także § 246 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 i § 250 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że w budynku stwierdzono naruszenie przepisów przeciwpożarowych skutkujące zagrożeniem życia ludzi. Długość dojścia ewakuacyjnego, przebiegającego przez układ tworzony odcinkami korytarzy i schodów biegnących wokół zlokalizowanego centralnie szybu windy i komory zsypowej wynosi [...] m i przekracza ponad 400% normę dopuszczalną. Drzwi z poszczególnych mieszkań prowadzą bezpośrednio na drogę ewakuacyjną, brak jest przedsionków przeciwpożarowych oddzielających je od niej Drzwi do mieszkań nie stanowią przeszkody dla rozprzestrzeniania się ognia i dymu na drogę ewakuacyjną. Nadto droga ta nie jest wyposażona w urządzenia służące oddymianiu. Również piwnice nie są oddzielone od drogi ewakuacyjnej drzwiami o odpowiedniej odporności, co umożliwia swobodne rozprzestrzenianie się pożaru z piwnicy na drogę ewakuacyjną. W przypadku pożaru w budynku mogą zaistnieć poważne trudności w przeprowadzeniu ewakuacji. Wykonanie nałożonych obowiązków spowoduje, że droga ewakuacyjna stanie się wydzielona strefą pożarową, pozwalającą w przypadku powstania pożaru w którymś z mieszkań na bezpieczną ewakuację. Rozwiązany zostanie również problem dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego. Podano, że nakazane obowiązki, stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki(...) mogą być spełnione w inny sposób niż podany w rozporządzeniu. W odwołaniu od decyzji Zakład [...] wniósł o odstąpienie od nakazu określonego w pkt 1 i 2 oraz o przedłużenie terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 3 do dnia [...] r. W uzasadnieniu podano, że budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przeciwpożarowymi. W budynku nie był przeprowadzona modernizacja, mogąca obligować zarządcę do dostosowania go do aktualnie obowiązujących przepisów, w tym do zabudowania drzwi dymoszczelnych do mieszkań i systemu oddymiającego. Kontrola nie wykazała jednoznacznie stanu zagrożenia życia mieszkańców. Fakt, że w budynku funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa powoduje, że wykonanie obowiązku z pkt 3 decyzji wymaga podjęcia uchwały, co uzasadnia przedłużenie terminu do jego wykonania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W oparciu o ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Stwierdzono, że w obiekcie istnieje stan zagrażający życiu ludzi a § 207 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. pozwala na nałożenie obowiązków także w stosunku do istniejących budynków, w których nie były prowadzone żadne prace budowlane. W takiej sytuacji zarządca winien szybko podjąć działania zmierzające do zmiany istniejącego stanu rzeczy. Tymczasem zobowiązany ogranicza się do wniesienia odwołania i wnioskuje o przedłużenie terminu do wykonania prostego obowiązku. Obowiązek ten ze względu na bezpieczeństwo winien zostać wykonany jak najszybciej, zatem brak podstaw do przedłużania wyznaczonego terminu dla zabudowania odpowiednich drzwi do piwnic. Zwrócono uwagę, że w przypadku pożaru w budynku każdy z mieszkańców jest potencjalnie zagrożony ze względu na możliwość szybkiego rozprzestrzeniania się ognia i wystąpienia trudności w ewakuacji. Wykonanie obowiązków bezpośrednio eliminuje to niebezpieczeństwo. Zabudowanie odpowiednich drzwi do mieszkań zapewni min. 30 minutową ochronę lokali przed przeniknięciem dymu i ognia z przestrzeni ogólnodostępnej i odwrotnie. Pozostanie w mieszkaniu będzie gwarancją bezpieczeństwa a strażacy zdążą w tym czasie podjąć akcję ratowniczą. Wskazano, że w przypadku takiego typu budynku jako kontrolowany trudno zastosować inne sposoby ograniczania zagrożeń, takie jak np. wydzielenie pożarowe klatek schodowych od korytarzy. W budynku pionowa droga ewakuacyjna przenika się bowiem z poziomymi odcinkami dróg ewakuacyjnych. Zatem tylko bezpośrednie oddzielenie mieszkań odpowiednimi drzwiami może zagwarantować bezpieczeństwo mieszkańcom. Znajduje to uzasadnienie w § 246 ust. 5 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. dopuszczającym w budynkach wysokich wykonywanie klatek schodowych bez przedsionków przeciwpożarowych, jeżeli każde mieszkanie jest oddzielone od poziomej drogi komunikacyjnej drzwiami o klasie odporności EI30, klatki schodowe są zamykane drzwiami dymoszczelnymi i są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub urządzenia samoczynnie oddymiające. W skardze do sądu administracyjnego zobowiązany zakład wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że właścicielem budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa i to ona winna być stroną postępowania i adresatem obowiązku. Ponad 29 % lokalu mieszkalnych zostało już wykupionych przez najemców. W budynku, który powstał legalnie, nie były prowadzone żadne prace, mogące uzasadniać obowiązek zarządcy doprowadzenia budynku do stanu zgodności z aktualnymi przepisami. Odnośnie nakazu zawartego w pkt 3 decyzji zwrócono uwagę, że zabudowa na zejściu do piwnic odpowiednich drzwi wymaga uchwały wspólnoty, wobec czego zawnioskowano o przedłużenie terminu wykonania nakazu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwego oznaczenia podmiotu zobowiązanego, Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że w tym zakresie uwzględnił postanowienia przedłożonej umowy z dnia [...] r. o zarządzanie nieruchomością wspólną. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku przejmuje jego zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Organ podał, że w oparciu o przedmiotową umowę uznano skarżący Zakład za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja w części dotyczącej nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 decyzji organu I instancji zdaniem Sądu nie może ostać się w obrocie prawnym albowiem w tym zakresie została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że bezzasadne są zarzuty Skarżącego dotyczące prawidłowości ustalenia adresata decyzji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. O ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1229), właściciel budynku, zapewniając jego ochronę, jest zobowiązany do realizacji obowiązków wskazanych w pkt od 1 do 7 powołanego przepisu, w tym w szczególności do zapewnienia osobom w nim przebywającym bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, przejmuje w całości lub części jego zarządca, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd (art. 4 ust. 1a ustawy). Regulacja ta, w przekonaniu Sądu, uzasadnia skierowanie decyzji wydanej w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 96, poz. 667 ze zm.), do zarządcy budynku. W niniejszym przypadku została zawarta umowa cywilnoprawna o zarządzanie nieruchomością wspólną z dnia [...] r., którą Wspólnota powierzyła skarżącemu Zakładowi wykonywanie zarządu. Postanowienie § 5 tej umowy przewiduje uprawnienie zarządcy do wykonania decyzji wydanych przez stosowne organy z posiadanych przez Wspólnotę środków, z jednoczesnym powiadomieniem Wspólnoty i złożeniem informacji na najbliższym zebraniu. Nie zasługuje w przekonaniu Sądu na uwzględnienie także zarzut dotyczący bezzasadności stosowania przepisów i standardów aktualnie obowiązujących w zakresie ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do budynku powstałego w oparciu o pozwolenie na budowę i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania. Należy bowiem zwrócić, uwagę, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przedmiotowy budynek jest użytkowany. Natomiast o przesłankach uznania budynku za zagrażający życiu ludzi stanowi przepis § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563). Podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie, przez występujące w nim warunki techniczne, możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku długości przejścia ewakuacyjnego większej o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 2) oraz w wyniku niezabezpieczeni przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w określony w nich sposób (§ 12 ust. 1 pkt 5). Okoliczności te zostały stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli, co uzasadnia dopuszczalność zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w zakresie związanym z zapewnieniem możliwości ewakuacji ( z tego względu budynki są bowiem kwalifikowane jako zagrażające życiu ludzi, co wynika z § 12 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...). Ze względu na odesłanie zawarte w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) do § 2 ust. 2 tego rozporządzenia należy uznać dodatkowo, że zastosowanie przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego na charakter odpowiedni, dostosowany do okoliczności przypadku a wymagania przewidziane w przepisach prawa mogą być spełnione w sposób indywidualny, uzgodniony z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Celem działań jest natomiast zlikwidowanie stanu zagrożenia dla życia ludzi poprzez zapewnienie możliwości ewakuacji. Rozwiązanie takie umożliwia przyjęcie w stosunku do budynków istniejących indywidualnie dobranych rozwiązań technicznych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ewakuacji. Należy także zwrócić uwagę, że wobec stosowania w określonych przypadkach przepisów warunków technicznych do budynków istniejących, zakres tego zastosowania wyznaczają istniejące parametry budynków. O ile zatem przepisy budowlane do projektowanych budynków przewidują stosowanie rozwiązań alternatywnych pod pewnymi warunkami, to w stosunku do budynków istniejących warunki te nie zawsze będą możliwe do łącznego zrealizowania. Przepis § 250 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) przewiduje, że piwnice powinny być oddzielone od pozostałej części budynku stropami i ścianami o odpowiedniej klasie odporności i zamknięte drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30. Niewątpliwie, oddzielenie piwnicznej części budynku od części zamieszkałej drzwiami ograniczającymi rozprzestrzenianie się ognia, może być uznane za rozwiązanie poprawiające warunki bezpiecznej ewakuacji z budynku, w razie powstania pożaru w piwnicy. W tym zakresie skarga w zakresie żądania uchylenia decyzji podlegała oddaleniu. Natomiast wniosek Skarżącego o przedłużenie terminu do wykonania tego obowiązku (pozostający w pewnej sprzeczności z ogólnym żądaniem uchylenia decyzji w całości) nie mógł być rozważany przez Sąd, albowiem sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych co do istoty i nie mają uprawnień do określania treści obowiązków administracyjnych, powołane są jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięć wydawanych przez właściwe organy administracji. W przekonaniu Sądu nie mógł być również uwzględniony zarzut dotyczący zamontowania w najwyższej części klatki schodowej samoczynnych urządzeń oddymiających uruchamianych za pomocą systemu wykrywania dymu. Skoro, wobec istniejących rozwiązań konstrukcyjnych, jedyną drogą ewakuacyjną jest klatka schodowa, urządzenia oddymiające należy zakwalifikować jako rozwiązanie służące zapewnieniu możliwości i bezpieczeństwa ewakuacji. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej(...), niezabezpieczenie dróg ewakuacyjnych przed zadymieniem w sposób przewidziany w przepisach techniczno-budowlanych stanowi podstawę do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi. Samoczynne urządzenia oddymiające są rozwiązaniem przewidzianym w przepisach techniczno-budowlanych. Budynek, którego dotyczyły decyzje został, stosownie do § 8 pkt rozporządzenia w sprawie warunków technicznych(...) w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), zakwalifikowany jako wysoki. Jako podstawę nałożonego obowiązku zamontowania do mieszkań drzwi dymoszczelnych i ognioodpornych podano w związku z tym przepis art. 256 ust. 5 pkt 1 i 2. Zgodnie z tym przepisem, dotyczącym dróg ewakuacyjnych, w budynku wysokim dopuszcza się wykonywanie klatek schodowych, stanowiących drogę ewakuacyjną, bez przedsionków oddzielających je od poziomych dróg komunikacji ogólnej, jeżeli: każde mieszkanie jest oddzielone po poziomej drogi komunikacji ogólnej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30 (ust. 5 pkt 1), klatki schodowe zamykane są drzwiami dymoszczelnymi (ust. 5 pkt 2), klatki schodowe są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynnie oddymiające (ust. 5 pkt 3). Nakładając obowiązek w zakresie drzwi do mieszkań na zarządcę budynku organy pominęły jednak, w przekonaniu Sądu, istotną okoliczność o charakterze prawnym, mającą wpływ na wykonalność decyzji. Jak podnoszono w skardze, w budynku zostały wyodrębnione samodzielne nieruchomości lokalowe, stanowiące przedmiot odrębnej własności. Stosunki własnościowe w budynku są zatem złożone. W stosunku do części wspólnych, jakimi są grunt i części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, istnieje stan współwłasności. W stosunku zaś do wyodrębnionych w budynku samodzielnych nieruchomości lokalowych, stan odrębnej własności. Drzwi do tak wyodrębnionych mieszkań stanowią własność właścicieli lokali. Adresatem decyzji nakładającej obowiązek jest zarządca nieruchomości wspólnej a umowa o sprawowanie zarządu dotyczy nieruchomości wspólnej. Przepis będący dla organów podstawą do przeniesienia na zarządcę odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przewiduje, że zarządca przejmuje tę odpowiedzialność stosownie do obowiązków i zadań powierzonych na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dołączona do akt umowa z dnia [...] r. nie daje zarządcy prawa do podejmowania jakichkolwiek działań mających za przedmiot odrębne nieruchomości lokalowe. Z tego względu nałożenie na skarżącego obowiązku wymiany i zamontowania do wszystkich mieszkań (także stanowiących odrębny przedmiot własności) w przekonaniu Sądu należało ocenić jako wadliwe. Podobne stanowisko wobec analogicznego problemu zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/GL 553/07. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji w części uchylonej wyrokiem orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy.