II SA/Gl 110/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skarg J. M. i U. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym z dnia [...] r. J. M. sprzedał stanowiącą jego własność działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 położoną w G. przy ul. [...] oraz stanowiącą współwłasność J. M. i U. M. działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy w G. nr [...] z [...] r., ogłoszoną w Dz. Urzęd. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] r., obie działki, sąsiadujące ze sobą, położone są w jednostce o symbolu TMN1 – mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, hotelarstwo wraz z usługami i infrastrukturą oraz parkingami, utrzymanie stanu istniejącego. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy G. zawiadomił U. M. i J. M. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] r. dokonano oględzin działek. Ustalono, że jakkolwiek działki położone są przy drodze publicznej, brak jest faktycznie dojazdu od tej drogi ze względu na różnicę poziomów, wynoszącą około 1,5 metra. Działki są nieuzbrojone, od strony południowej przy granicy biegnie linia energetyczna niskiego napięcia. Nieruchomość jest porośnięta trawą i pojedynczymi drzewami: orzechem, jabłonią, leszczyną. Właściciele kosili trawę w zależności od potrzeb. Obie sprzedane działki tworzą jedną parcelę budowlaną. W okresie braku planu działki były w stanie jaki stwierdzono w czasie oględzin, właściciele nie występowali o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na potrzeby postępowania sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe, odrębny dla każdej z działek. W stosunku do działki [...] w operacie przyjęto, że w okresie bez planu działka była użytkowana jako łąka z pojedynczymi drzewami. Działka zlokalizowana jest w odległości ok. [...] m od skrzyżowania, leży około [...] m od centrum administracyjno-usługowego gminy i [...] km od C. Ma kształt regularny, nie jest ogrodzona. Otaczający ją teren jest uzbrojony w wodę, gaz i energię elektryczną. Działki leżące w bezpośrednim sąsiedztwie nie są zabudowane, natomiast w otoczeniu nieruchomości działki są zabudowane domami jednorodzinnymi. Dla dokonania wyceny zastosowano podejście porównawcze – metodą korygowania ceny średniej. Operat sporządzony dla działki nr [...] ustala analogiczne jak dla działki [...] położenie i sąsiedztwo. Działka również nie jest ogrodzona i uzbrojona. Przyjęto, że przed uchwaleniem planu była użytkowana jako łąka z drzewami owocowymi. Po zapoznaniu z materiałem sprawy J. M. zgłosił zastrzeżenia wobec operatu dotyczące użycia niejednorodnych kryteriów dla wyceny działek przed i po uchwaleniu planu. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że rozbieżności te w istocie skutkują korzystnymi dla strony ustaleniami. Atrakcyjność lokalizacji dla działki użytkowanej rolniczo określono jako średnią ze względu na miejsce, otoczenie i odległość od środków komunikacji, co podniosło jej wartość. Natomiast lokalizację działki budowlanej przy ruchliwej drodze oceniono jako przeciętną, albowiem lokalizacja taka obniża wartość nieruchomości. W dalszym toku postępowania kwestie rzetelności operatu nie były podnoszone. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. nałożył na J. M. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] oraz na J. M. i U. M. obowiązek zapłaty kwoty [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki [...]. W tym drugim przypadku wysokości opłat należnych od każdego ze współwłaścicieli została ustalona proporcjonalnie do udziału we współwłasności. W podstawie decyzji podany został przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W uzasadnieniu wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi G. został uchwalony [...] r. Ustalenia tego planu weszły w życie w oderwaniu czasowym od uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania. Przedmiotowe parcele przed uchwaleniem aktualnego planu położone zatem były na terenie pozbawionym planu. W tej sytuacji zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie a jej wartością wynikającą z faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przeznaczenie działek na tereny mieszkalnictwa spowodowało wzrost ich wartości o kwotę [...] zł, co ustalono sporządzonymi operatami. Zgodnie z § 35 uchwały Nr [...] z [...] r. stawka służąca naliczaniu opłaty wynosi 20 %. Zbycie działek nastąpiło przed upływem 5 lat od daty, w której plan miejscowy stał się obowiązujący, co uzasadnia naliczenie opłaty. W złożonym odwołaniu strony wniosły o uchylenie decyzji. Zarzuciły, że organ I instancji wadliwie przyjął, jakoby przed uchwaleniem planu działki były wykorzystywane inaczej, niż to wynika z planu aktualnego. Przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono, że działki powstały w wyniku decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] r. i były w niej określone jako budowlane. Ich sposób użytkowania się nie zmienił. Do odwołania dołączona została kopia decyzji z dnia [...] r., którą zatwierdzony został projekt podziału parceli nr [...] i [...] na 3 parcele budowlane, oznaczone numerami [...],[...] i [...] wraz ze wspólnym dojazdem po działce nr [...]. Jak wynika z materiału sprawy, działki te ówcześnie leżały w terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w sytuacji braku ciągłości w obowiązywaniu planów zagospodarowania przestrzennego do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej wykorzystania, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie rzeczoznawca przyjął do wyceny wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wedle faktycznego wykorzystania, to jest jako nieruchomość rolną. Działka była użytkowana jako łąka z drzewami owocowymi. Wedle wypisu z rejestru gruntów działki stanowiły pastwiska i grunty orne. W obowiązującym planie działki znajdują się w terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo i usługi. Jako uzasadniony oceniono zatem wniosek o wzroście wartości działki. Wysokość opłaty została obliczona prawidłowo, zgodnie ze stawką przyjętą w obowiązującym planie. W skardze do sądu administracyjnego U. M. i J. M. wnieśli o uchylenie decyzji w całości jako niezgodnej z prawem. Zanegowali, aby działki były użytkowane rolniczo, w celu uzyskiwania płodów rolnych. Podkreślili, że działki te powstały w wyniku decyzji zatwierdzającej projekt podziału z roku [...] i w jej wyniku uzyskały status budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że powoływana przez strony decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga, czy nieruchomość jest działką budowlaną lecz stwierdza jedynie, że podział został dokonany zgodnie z planem. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że wzrost wartości działek nastąpił w roku [...] r. w następstwie przywoływanej decyzji z [...] r. W jej wyniku działki stały się działkami budowlanymi. Od tego czasu ich charakter i sposób użytkowania się nie zmienił. Ponieważ od daty wzrostu wartości do sprzedaży działek upłynęło ponad 5 lat, naliczenie opłaty planistycznej było bezzasadne. Pełnomocnik Gminy G. podał, że w toku postępowania administracyjnego strony nie kwestionowały rolniczego przeznaczenia nieruchomości a przepisy nie pozwalają ustalać wzrostu z uwzględnieniem zapisów uprzednio obowiązującego planu miejscowego, jeżeli doszło do braku ciągłości w obowiązywaniu planów. W tym zakresie powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2007 r. wydany w sprawie o sygn. II SA/Gl 946/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, a wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, dla obliczenia wysokości opłaty bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania. Z akt sprawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania obejmujący gminę G. został zatwierdzony uchwalą Rady Gminy w G. z dnia [...] r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. z dniem [...] r. Wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z dniem [...] r. na zasadzie art. 89 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okresie od [...] r. do [...] r. na terenie gminy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie przedmiotowych działek w uprzednio obowiązującym planie miejscowym nie zostało w postępowaniu jednoznacznie ustalone, chociaż zawarte w aktach sprawy dokumenty pozwalają na przypuszczenie, że było one ówcześnie przeznaczone pod zabudowę. Wobec faktu, że w gminie nie doszło do zmiany, lecz do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obliczenia różnicy wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu należy wziąć pod uwagę faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem planu. Należy zwrócić uwagę, że przesłanką stosowania przepisu regulującego nakładanie opłaty w trybie art. 36 ust. 4 ustawy jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Jeżeli teren był objęty planem, który z mocy prawa utracił ważność z dniem [...] r. i doszło w gminie do uchwalenia nowego planu, to przy ocenie wzrostu wartości nieruchomości i ustaleniu faktycznego sposobu użytkowania działki nie można ograniczyć się do zapisów dotyczących rodzaju użytków ujawnionych w ewidencji gruntów czy do stwierdzenia w wyniku oględzin, że działka jest porośnięta trawą i drzewami. Tego rodzaju argumenty nie uzasadniają dostatecznie uznania rolnego charakteru działki a w konsekwencji określania wartości poprzez odniesienie do cen działek rolnych. Tak uproszczone stanowisko zmusza do przyjęcia, że w odniesieniu do działek przeznaczonych pod zabudowę, utrata mocy obowiązującej przez plan skutkuje automatycznie zmniejszeniem ich wartości do poziomu wartości działek rolnych. Takiej prostej zależności nie można jednak stwierdzić. Na wartość rynkową nieruchomości mają bowiem wpływ różne czynniki. Ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania o jakim mowa w art. 37 ust. 1 ustawy winno nastąpić w sposób wszechstronny, z uwzględnieniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnoszą się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu. W tym zakresie należy zauważyć, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie wymaga się zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku, gdy dotyczy to terenu objętego zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy do końca roku 2003. Gruntów, których dotyczy ten przepis nie można w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 36 ust. 4 ustawy traktować na równi z gruntami, które taką zgodą nie zostały objęte. W sprawie organy administracji przyjęły, za stanowiskiem wyrażonym w operacie, że działki były wykorzystywane faktycznie jako łąka porośnięta drzewami. Nie jest przy tym jasne, na czym to wykorzystywanie miało polegać. Sąd nie podziela stanowiska, że wobec braku planu istotnego znaczenia dla sprawy nabierają zapisy umieszczone w ewidencji gruntów i budynków. Informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) nie przesądzają o faktycznym sposobie wykorzystania w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod uwagę należy bowiem wziąć przewidzianą w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) metodę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z tymi przepisami, do gruntów rolnych zalicza się w szczególności ugory i odłogi (pkt 1.1. lit. c), a do zurbanizowanych terenów niezabudowanych – grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej (pkt 3.4.). Tym samym w sytuacji, gdy plan miejscowy utracił moc obowiązującą, nieruchomość uprzednio przeznaczona w planie pod zabudowę winna zostać zaliczona do gruntów rolnych i to niezależnie od tego, czy faktycznie była na niej prowadzona działalność rolnicza. Faktyczne użytkowanie rolnicze nie jest kryterium kwalifikowania gruntów jako rolnych na potrzeby ewidencji gruntów, Tym samym zapisy w ewidencji nie mogą być argumentem służącym wykazaniu rolniczego użytkowania działki. Na czym polega rolnicze wykorzystywanie działek nie zostało także wykazane w operacie. Zgodnie z opisem, działki leżą przy drodze, w otoczeniu znajdują się nieruchomości zabudowane domami jednorodzinnymi, teren otaczający jest uzbrojony. W takiej sytuacji wnikliwej oceny wymaga, czy w stwierdzonym stanie faktycznym istotnie fakt uchwalenia planu miał wpływ na wartość działki, w szczególności czy zmieniły się możliwości jej zagospodarowania poprzez zabudowę. W odniesieniu do działek położonych w obszarze pozbawionym planu możliwości zagospodarowania przez zabudowę nie są wykluczone. Dopuszczalność realizacji zabudowy na takich terenach ma wpływ na wartość gruntu, niezależnie od zapisów planu. Okoliczność ta winna również znaleźć odzwierciedlenie w związku z badaniem kwestii ewentualnego wzrostu wartości działek. W sytuacji stwierdzenia takiego wzrostu, sporządzony operat winien uwzględnić czynniki mające wpływ na wartość działki przed uchwaleniem planu, a mające znaczenie dla możliwości jej zabudowy w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów skarżącemu postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy. Nie orzeczono o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej wobec braku jej wniosku w tym zakresie.