IV SA/Gl 66/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant Sekretarz Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienie medalu 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku Rada Powiatu W. działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) uchwaliła ustanowić medal "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W.". W skardze z dnia [...] r. Wojewoda Ś. powołując się na przepisy art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] roku w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W.". W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podkreślił, iż jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Powiatu wskazała przepisy art. 4 ust. 1 pkt 21 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Wyliczenie zadań w w/wym. przepisie ma charakter przedmiotowy oraz przykładowy w tym znaczeniu, że doprecyzowanie tych zadań i kompetencji następuje poprzez ustawy szczegółowe. Katalog zadań powiatu ma więc charakter zamknięty, ale zgodnie z art. 4 ust. 3 może on zostać rozszerzony w drodze ustawy szczególnej. Wojewoda podkreślił, iż w przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo, a zatem właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Dalej Wojewoda wskazał, iż ponieważ w podstawie prawnej uchwały powołano przepis zastrzegający do właściwości powiatu zadania z zakresu promocji powiatu, rozważenia wymagało, jakiego rodzaju zadania szczegółowe mieszczą się w tej ogólnej kategorii. W tej mierze organ nadzoru zwrócił uwagę, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Nie można uznać, że przepisami regulującymi tę kwestię są przytoczone w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż są to ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym; pierwszy z nich określa jedynie promocję powiatu jako zadanie tej jednostki, drugi z kolei wskazuje, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym. Z tego też powodu - zdaniem Wojewody - nie można uznać, by powołane przez Radę Powiatu W. przepisy stanowiły po pierwsze wystarczającą podstawę prawną dla ustanowienia medalu rozumianego jako odznaka honorowe, po wtóre zaś, by pozwalały na uznanie, że ustanawianie odznak honorowych mieści się w zakresie promocji powiatu. Nadto zdaniem organu nadzoru przyjęte przez Radę Powiatu rozwiązanie narusza przepisy ustawy szczególnej jaką jest ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Ustawa ta nie przyznała bowiem radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit "a" ustawy, odznaką honorową jest odznaka stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej, a zatem w świetle powyższego medal ustanawiany za zasługi dla ochrony przeciwpożarowej konkretnego powiatu byłby rodzajem odznaki honorowej, do ustanawiania której ustawodawca nie upoważnił jednak organów powiatu. Zdaniem Wojewody do przeciwnego wniosku nie mogą prowadzić także postanowienia art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Przepis ten wskazuje bowiem, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Symbole te muszą być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż przepis ten nie udziela radzie powiatu kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważnia organ stanowiący do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu, flagi, emblematu, insygniów i innych symboli. W tym stanie rzeczy zdaniem Wojewody Ś. przedmiotowa uchwała Rady Powiatu W. w sprawie: ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." została podjętą bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Powiat W. reprezentowany przez Zarząd Powiatu W. wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż Wojewoda Ś. traktuje medal za usługi dla ochrony przeciwpożarowej jako rodzaj odznaki honorowej i skutkuje to jego zdaniem sprzecznością przyjętej uchwały z przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (Dz.U. m 31, poz. 130 z późno zm.), gdyż przepisy tej ustawy nie przyznały radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Zarząd Powiatu W. nie podzielił tego stanowiska Wojewody i podkreślił, iż Rada Powiatu W. ustanowiła medal "Zasłużony dla ochrony p. poż. Powiatu W." a nie odznakę honorową. Medal ten jest nadawany za szczególne zasługi dla rozwoju i wspierania działalności statutowej jednostek i struktur Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej Powiatu W. oraz jednostek Państwowej Straży Pożarnej Powiatu W. Niezasadne jest więc stanowisko Wojewody Ś. utożsamiające ten medal z odznaką honorową. Wskazano, iż w toku procedury zmierzającej do uchwalenia zaskarżonej uchwały pierwotny projekt przewidywał ustanowienie odznaki honorowej "Zasłużony dla ochrony p. poż. Powiatu W.". Wątpliwości dotyczące istnienia podstaw prawnych do podjęcia takiej uchwały spowodowały jednak, że zdecydowano Radzie Powiatu przedłożyć projekt uchwały w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p. poż. Powiatu W.". Zdaniem Zarządu Powiatu Wodzisławskiego Wojewoda Ś. utożsamia medal ustanowiony zaskarżoną uchwałą z rodzajem odznaki honorowej, lecz nie uzasadnił jednak szerzej tego stwierdzenia, ograniczając się do przytoczenia definicji odznaki honorowej zawartej w przepisie art. 2 ust. l pkt 1 lit a) ustawy o odznakach i mundurach. Zgodnie z tym przepisem odznaka honorowa stanowi wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej. Tymczasem medal "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." jest nadawany za szczególne zasługi dla rozwoju i wspierania działalności statutowej jednostek i struktur Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej Powiatu W. oraz jednostek Państwowej Straży Pożarnej Powiatu W. Wyraźnie z tego wynika, że podstawą przyznania medalu są szczególne zasługi, o których mowa powyżej, z tym, że dotyczą one działalności na terenie Powiatu W. Nie dotyczy on więc działalności stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, określonej dziedziny gospodarki, administracji państwowej, określonego województwa, określonej organizacji gospodarczej. Nie można więc uznać, że medal ustanowiony zaskarżoną uchwałą jest rodzajem odznaki honorowej w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy o odznakach i mundurach. W konsekwencji nie można zatem mówić o sprzeczności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu W. z ustawą o odznakach i mundurach. Co do drugiego zarzut Wojewody dotyczącego braku możliwości uznania, że ustanowienie medalu, o którym mowa w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu W. mieści się w zakresie promocji powiatu, gdyż żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania, podniesiono co następuje. Przyjęcie argumentu skarżącego, że powiat w zakresie swojej promocji nie ma żadnych zadań, gdyż nie ma ustawy szczegółowo regulującej tę kwestię, jest zasadne, wyklucza jednak jakąkolwiek promocję powiatu. Wskazano, iż zakładać trzeba, że ustawodawca działał racjonalnie i skoro określił, że promocja powiatu jest jego zadaniem, to tym samym przyjął, że przepis ten będzie miał jakieś znaczenie. Ponadto nadmieniono, że ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 45, poz. 497) znowelizowano ustawę o samorządzie gminnym, dodając do katalogu zadań gminy jej promocję (art. 7 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym). Również w tym przypadku nie uchwalono jednak żadnego powszechnie obowiązującego aktu prawnego rangi ustawowej regulującego kwestię promocji gminy i określającego kompetencje organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Wskazano, iż o tym, że promocja jest zadaniem wszystkich jednostek samorządu terytorialnego świadczy ponadto to, że zgodnie z przepisami o finansach publicznych przewiduje się dokonywanie wydatków w rozdziale 75075 "Promocja jednostek samorządu terytorialnego" (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. nr 107, poz. 726 z późno zm.). Nadto nadmieniono, iż promowanie powiatu nie było dotychczas kwestionowane przez organy nadzoru. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. nie kwestionowała wydatków ponoszonych na promocję powiatu jako nielegalnych. Również Wojewoda Ś. nie wydawał rozstrzygnięć nadzorczych kwestionujących wyodrębnienie w strukturze organizacyjnej Starostwa Powiatowego w W. Ś. komórek organizacyjnych, do których zadań należało promowanie Powiatu W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt.6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (....) , podejmowane z zakresu administracji publicznej, w tym również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Wojewoda Ś. domagał się w swojej skardze orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustanowienia medalu: "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." na podstawie art. 81 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30 dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest w stopniu istotnym sprzeczny z prawem, a co za tym idzie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takiej sytuacji sam organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga taka stanowi przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i może ona być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Stosownie do treści postanowień art. 2 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - powiat (miasto na prawach powiatu) wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei przepis art. 4 tej ustawy wyznacza zakres działania i wskazuje zadania publiczne realizowane przez te jednostki samorządu lokalnego. Jednym z tych zadań jest promocja powiatu (miasta na prawach powiatu) - art. 4 ust. 1 pkt 21, a przepis ten wraz z normą art. 9 ust. 1 ustawy stanowiły podstawę prawną podjęcia przez Radę Powiatu W. uchwały w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." . Powiat, jednostka samorządu lokalnego, wykonuje jako zadania własne określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1 ustawy). Tenże katalog zadań powiatu ma charakter zamknięty, ale zgodnie z art. 4 ust. 3 może on zostać rozszerzony w drodze ustawy szczególnej. Uwypuklić przy tym należy, iż w przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Nie może być kwestionowane, że takimi przepisami regulującymi tę kwestię nie są przytoczone w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż są to ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym; pierwszy z nich określa jedynie promocję powiatu jako zadanie tej jednostki, drugi z kolei stanowi, iż Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Z tych powodów Wojewoda zasadnie przyjął, iż przedmiotowa uchwała narusza przepisy ustawy szczególnej jaką jest ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Odznaką w myśl ustawy o odznakach i mundurach jest każdy przedmiot (a zatem także medal), który służy celom wskazanym w ustawie m.in. pełni funkcje wyróżnienia za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej. Ustawodawca wskazał, jakie podmioty są uprawnione do ustanawiania odznak honorowych. I tak odznaki honorowe ustanawiają: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej - w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów - w drodze rozporządzenia, sejmik województwa, właściwy minister - w drodze rozporządzenia, naczelne organy organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych za zasługi stanowiące wkład w rozwijanie działalności statutowej. W powyższym wyliczeniu nie znajdują się organy stanowiące samorządu powiatu. Ustawa nie przyznała, zatem radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Nadto nadmienić należy, że organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia, a ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 lit "a" ustawy, odznaką honorową jest odznaka stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej. W świetle powyższego zapisu – bez żadnych ku temu wątpliwości - medal za zasługi dla powiatu jest rodzajem odznaki honorowej. Postanowienia art. 3 ustawy o odznakach i mundurach wskazują, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Symbole te muszą być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Przeto też z powyższego wynika, iż przepis ten nie udziela radzie powiatu kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważnia organ stanowiący do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu, flagi, emblematu, insygniów i innych symboli. Stąd tez prawidłowy jest wniosek organu nadzoru, iż ustawa ta nie przyznała bowiem radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Reasumując, należało dojść do wniosku, iż przedmiotowe działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu proklamowaną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa. Należy podkreślić, iż zbieżne do wyżej zaprezentowanego stanowisko zostało już wcześniej zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. , sygn. akt IV SA/Wr 259/05 (Dz. Urz. Dolno 2007/4/32). Konsekwencją tego stanu rzeczy jest zatem to, iż w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 81 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należało orzec o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. W oparciu o art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w całości.