II SA/Gl 307/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydzielenia z mieszkaniowego zasobu miasta lokali celem przeznaczenia na wynajem jako lokale socjalne oddala skargę Rada Miasta K. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), uchwałą z dnia [...] r. nr [...], wydzieliła z mieszkaniowego zasobu miasta K. lokale, przeznaczone na wynajem jako lokale socjalne, wymienione w załączniku do uchwały, której wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta K. Jednocześnie postanowiono o wejściu uchwały w życie z dniem jej podjęcia. Odpis powyższej uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu [...] r., zaś pismem z daty [...] r. powiadomiono Radę Miasta K. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów... Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały z powodu niezgodności z prawem, wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jako podstawę prawną aktu organ nadzoru wskazał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody, w przypadku gospodarowania lokalami, wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zastosowanie znajduje przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), kształtujący ogólną zasadę, w myśl której z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, gospodarowanie nieruchomościami należy do organu wykonawczego. Właściwości organu stanowiącego gminę do podjęcia czynności wydzielania lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, nie można bowiem wywieść ani z art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów... ani z art. 18 ust. 2 pkt 15, bądź art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu, skoro ustawodawca przewidział działanie rady gminy (a nie – gminy), do wydzielenia w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy (art. 20 ust. 3 tej ustawy), zaś w treści art. 22 ustawy, mowa jest o gminie, to rada gminy nie jest upoważniona do działania w tej sprawie. Tym samym uchwała nr [...] została podjęta bez podstawy prawnej. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 540/06. Odpis rozstrzygnięcia nadzorczego doręczono Radzie Miasta K. w dniu [...] r., zaś skargą wniesioną w dniu [...] r. Miasto K. w oparciu o uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., wniosło o uchylenie aktu Wojewody z powodu naruszenia art. 22 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów... oraz art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż stanowisko Wojewody koliduje z jednolitym poglądem doktryny w kwestii stosowania art. 22 ustawy, które wskazuje radę gminy jako organ właściwy do wykonania objętej tym przepisem czynności (por. R.Dziczek – Ochrona praw lokatorów, dodatki mieszkaniowe, komentarz, Wyd. Lexis-Nexis W-wa 2006 r. str. 121 teza 2, A.Gola, L.Myczkowski – Ochrona praw lokatorów, dodatki mieszkaniowe, Wyd. Lexis Nexis str. 94, teza 2; A.Doliwa – Prawo mieszkaniowe, Wyd. Beck, str. 278). Nadto, istnieje domniemanie kompetencji rady w przypadku, jeżeli przepis ustawy nie ustala wyraźnie właściwości organu wykonawczego. Nie ma też zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że lokale nie są nieruchomościami w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy i art. 46 kc. Wreszcie, organ nadzoru nie uwzględnił zróżnicowania struktury własnościowej mieszkaniowego zasobu gminy, wynikającej z definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów – w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 111, poz. 273). W myśl tych przepisów, mieszkaniowy zasób gminy tworzą także lokale w budynkach będących w samoistnym posiadaniu, jak również zarządzane przez gminę, gdy nie jest znany właściciel nieruchomości lub nie ustalono jego miejsca pobytu. Zatem gospodarowanie budynkami, które nie stanowią własności gminy, przekracza uprawnienia organu wykonawczego, wynikające z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując pogląd, że wydzielenie części lokalu z przeznaczeniem na lokale socjalne jest klasyczną decyzją o przeznaczeniu nieruchomości lub jej części na określony cel, a tym samym wchodzi w zakres pojęcia gospodarowania mieniem niezależnie od faktu, czy chodzi o mienie będące własnością gminy, czy też gmina może jedynie nim w określonym zakresie dysponować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W zakresie wydzielenia z mieszkaniowego zasobu części lokali z przeznaczeniem na wynajem jako lokale socjalne (art. 22 powołanej wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów), nie można domniemywać właściwości rady gminy. W przypadkach, gdy ustawa ta stanowi ogólnie o działaniach gminy, zawsze chodzi o kompetencje organu wykonawczego. Nie zmienia postaci rzeczy struktura własnościowa tego zasobu (art. 2 ust. 1 pkt 10 tej ustawy). Gdyby podzielić stanowisko strony skarżącej, iż gospodarowanie budynkami, które nie stanowią własności gminy, przekracza uprawnienia organu wykonawczego, wynikające z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, to konsekwentnie należałoby przyjąć, iż prawo wypowiedzenia najmu lokalu socjalnego przysługuje radzie gminy. Wszak art. 25 ustawy o ochronie praw lokatorów, zamieszczony również w Rozdziale 4 – Lokale socjalne, stanowi o uprawnieniu gminy – analogicznie jak przepis art. 22 ustawy nakłada obowiązek na gminę. Tymczasem wyłączna kompetencja do gospodarowania mieszkaniem komunalnym przysługuje organowi wykonawczemu gminy, chyba że ustawy szczególne przyznają uprawnienia radzie gminy, jak to ustawodawca przewidział w art. 20 ust. 3 i art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów... O ile zatem ustawodawca upoważnił jedynie radę gminy do wydzielenia w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy oraz do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali, to w innych sprawach zastosowanie znajduje reguła z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjątki od tej reguły wprowadza też art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, co jednak nie dotyczy niniejszej sprawy. Natomiast powołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy, jednoznacznie stanowi o działaniu w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, podczas gdy art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów... nie stanowi o właściwości rady gminy. Domniemanie działania rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy, wyłącza nie tylko przepis art. 30 ust. 2 pkt 3, lecz podobne unormowanie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami, przy czym przepis ten stosuje się także do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a tej ustawy). Jak wyjaśniono w literaturze, chodzi w tym wypadku o działania w sprawach nieruchomości, które nie stanowią własności tych jednostek, jeżeli czynności w sferze prawa materialnego bądź w sferze postępowania sądowego podejmowane są w interesie lub na rzecz tych podmiotów (vide: Ustawa o gospodarce nieruchomościami, komentarz G.Bieniek, St.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk, Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005, str. 69). Zatem gminnym zasobem nieruchomości zgodnie z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przykładowe wyliczenie czynności zawiera ust. 2 tego przepisu. Chodzi generalnie o podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych. Wreszcie, lokale o ile nie stanowią przedmiotu odrębnej własności, są częścią składową nieruchomości i dzielą jej byt prawny. O ile zatem organ wykonawczy gospodaruje nieruchomościami, to dotyczy to jej części składowych. Definicja gminnego zasobu nieruchomości nawiązuje co prawda do stanu prawnego, lecz równocześnie przepis art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerza kompetencje organu wykonawczego. Z kolei pojęcie mienia komunalnego, zawarte w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, rozszerza katalog praw na inne prawa majątkowe. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa zaś jej organ wykonawczy (art. 46 ust. 1 ustawy). Stąd też odmienne reguły nie mogą rządzić mieszkaniowym zasobem gminy. Wszak literalnie przepis art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów... stanowi o lokalach stanowiących własność gminy albo gminnych osób prawnych, a także lokalach pozostających w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Tymczasem jest oczywiste, że nie chodzi o lokale, stanowiące odrębny przedmiot własności, lecz także znajdujące się w budynkach jako ich części składowe. Niezależnie od tytułu prawnego (własność, posiadanie), gospodarowanie tym mieniem należy do tego samego organu gminy, a więc rady w wypadkach taksatywnie wymienionych w ustawach, zaś do organu wykonawczego we wszystkich sprawach, które nie zostały zastrzeżone do rady. W konsekwencji, skoro przepis art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów... nie przewiduje właściwości rady gminy, wydzielenie z zasobu mieszkaniowego lokali socjalnych jako podpadające pod czynności gospodarowania mieniem, należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. W tym względzie skład orzekający podzielił pogląd, zawarty w przywołanym przez Wojewodę wyroku WSA we Wrocławiu, nie przychylając się do odmiennego stanowiska, prezentowanego w literaturze, do którego odwołała się strona skarżąca. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżony akt Wojewody nie narusza prawa i w tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).