II SA/Ol 324/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. P., G.G., S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przejścia własności gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. P., G. G., S. G. kwotę 440 zł. (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia "[...]" 1977r. stwierdzono, że gospodarstwo rolne o powierzchni 9,91ha wraz z budynkami, tj. budynkiem mieszkalnym, stodołą, dwoma oborami, szopą i przybudówką, położone we wsi T., gm. G. zapisane w rejestrze gruntów wsi T. KW nr "[...]" i "[...]" stanowi własność Skarbu Państwa w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich. W uzasadnieniu wskazano, że G., S. i A. G. wyjechali na pobyt stały za granicę w dniu 21 września 1977r., pozostawiając swoje gospodarstwo rolne bez użytkownika. W celu uregulowania stanu prawnego pozostawionej nieruchomości, została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 21 września 2007r. pełnomocnik A. P. (po mężu G.), G. G. oraz S. G. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy G. z naruszeniem prawa z powodu nieodwracalności skutków decyzji w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administrcayjnego, ewentualnie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz braku podstawy prawnej. W uzasadnieniu pełnomocniczka wnioskodawców podniosła, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne, składające się z dwóch działek nr "[...]" i "[...]", zostało nabyte do majątku osobistego przez męża wnioskodawczyni i ojca wnioskodawców G. G. w drodze darowizny dokonanej przez jego rodziców M. i R. G. Dla przedmiotowych działek prowadzone były księgi wieczyste, w których w dziale II w dniu 30 czerwca 1977r. i 1 września 1977r. jako współwłaściciele obu nieruchomości wpisani byli: A. G. do ½ części oraz synowie G. G: G. K. G. do ¼ części oraz S. G. G. do ¼ części. Podano, iż z informacji uzyskanych w Wydziale Ksiąg Wieczystych wynika, iż wnioskodawcy zostali pozbawieni własności przedmiotowych nieruchomości wraz z budynkami na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Jednak w ocenie pełnomocniczki wnioskodawców, powołującej się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem powołany przepis przewidywał, iż w określonych sytuacjach faktycznych przejście własności na rzecz Skarbu Państwa następowało ex lege, zaś powiatowe rady narodowe miały w zakresie swoich kompetencji jedynie "gospodarkę" tymi nieruchomościami oraz złożenie wniosku o ujawnienie w księgach wieczystych "tytułu własności Skarbu Państwa". W związku z powyższym, przedmiotowa decyzja jako wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidywały, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej. Ponadto pełnomocniczka podniosła, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia "[...]" 1977r. została jednocześnie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nieruchomości stanowiące zgodnie z art.2 ust.1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument podróży uprawniający do wyjazdu za granicę. Powyższy przepis zdaniem pełnomocniczki został niewłaściwie użyty w stosunku do wnioskodawczyni, która własność gospodarstwa uzyskała w drodze darowizny od siostry męża i jej małżonka oraz w stosunku do wnioskodawców, którzy własność tę uzyskali w drodze spadkobrania po ojcu. Nie są oni zatem osobami, o których mowa w art. 38 powołanej ustawy, co tym samym przesądza o nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nadmieniono również, iż przedmiotowe nieruchomości zostały sprzedane przez Skarb Państwa osobom fizycznym będącym nabywcami w dobrej wierze, chronionymi rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w związku z czym, nie istnieje w chwili obecnej możliwość odzyskania przez wnioskodawców utraconych nieruchomości. Skutki prawne zaskarżonej decyzji należy zatem uznać za nieodwracalne w rozumieniu przepisu art. 158 § 2 kpa. Wskazano, iż zaskarżona decyzja mimo wydania jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa nadal istnieje w obrocie prawnym i nadal istnieją wywołane przez nią skutki cywilnoprawne w zakresie prawa własności. W związku z tym wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zasadny. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Wojewoda przekazał przedmiotowy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu celem rozpatrzenia według właściwości Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podano, iż niedopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego może mieć zarówno charakter podmiotowy, jak też przedmiotowy, która zachodzi m.in. wówczas, gdy strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Podkreślono, iż zaskarżona decyzja z dnia "[...]" 1977r. została doręczona Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w O., Państwowemu Biuru Notarialnemu w O. oraz Sołtysowi wsi T., jednakże żaden z wymienionych podmiotów nie może być uznany w ocenie organu za stronę prowadzonego postępowania. Tym samym należy przyjąć, iż przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Należy ona do tzw. decyzji nieistniejących, czyli takich, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie zostały doręczone żadnej ze stron postępowania, a zatem nie funkcjonują w obrocie prawnym. W konsekwencji nie istnieje możliwość skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego. Pełnomocniczka wnioskodawców wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy twierdzenie, że przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego jest całkowicie wadliwe. W jej ocenie "wejściem do obrotu prawnego" było doręczenie decyzji organowi właściwemu do dokonania zmian w zapisach ewidencji gruntów, tj. Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w O. oraz Państwowemu Biuru Notarialnemu w O. wraz z wnioskiem o ujawnienie tytułu własności i dokonanie zmian w Księdze Wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Następnie obie nieruchomości zostały sprzedane przez Skarb Państwa osobom fizycznym. Nie sposób zatem twierdzić, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, stoi to bowiem w rażącej sprzeczności z dokonanymi na jej podstawie zmianami w stosunkach własnościowych, które są nieodwracalne z powodu działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wskazano również, iż decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W przedmiotowej sprawie, jak wskazała pełnomocniczka wnioskodawców, decyzja została doręczona także sołtysowi T. w celu dokonania obwieszczenia publicznego na podstawie art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres 14 dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla) i uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" r. odmawiającą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, iż należy rozróżnić faktyczne wprowadzenie decyzji administracyjnej do obrotu prawnego od wprowadzenia jej do obrotu prawnego w sensie formalnym, czyli doręczenia jej lub ogłoszenia co najmniej jednej ze stron. Bez spełnienia tego warunku pismo posiadające cechy zewnętrzne decyzji, a więc będące decyzją w sensie fizycznym, nie uzyskuje przymiotu decyzji w rozumieniu prawnym i określane jest w doktrynie jako decyzja nieistniejąca. Może jednakże zdarzyć się, że taka decyzja znajdzie się w obrocie prawnym i spowoduje określone skutki prawne, jak w przedmiotowej sprawie, nie oznacza to jednak, że stanie się ona wówczas decyzją istniejącą. Organ wskazał również, iż doręczenie decyzji innym podmiotom niż strony nie może być traktowane na równi z doręczeniem decyzji stronom, nawet jeżeli na mocy przepisów szczególnych organ wydający decyzję obowiązany był doręczyć ją także tym podmiotom. Z tego względu nie ma znaczenia dla kwestii zaistnienia przedmiotowej decyzji jako decyzji w obrocie prawnym fakt, iż stosownie do § 1 ust.1 Rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków została ona skierowana i doręczona Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w O. W ocenie organu niemożliwe jest również uznanie, że Naczelnik Gminy G. zastosował przepis art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego w jego ówczesnym brzmieniu, bowiem brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że o fakcie podjęcia przedmiotowej decyzji wywieszono obwieszczenie w biurze Gminnej Rady Narodowej w G. Wobec powyższych okoliczności należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy G. nie została doręczona stronom, wobec czego jest decyzją nieistniejącą, a tym samym postępowanie nieważnościowe nie może być wobec niej prowadzone. Skargę na powyższą decyzję wniosła pełnomocniczka wnioskodawców, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazała, iż o "wejściu do obrotu prawnego" zaskarżonej decyzji stanowi doręczenie decyzji organowi właściwemu do dokonania zmian w zapisach ewidencji gruntów oraz Państwowemu Biuru Notarialnemu w O. wraz z wnioskiem o ujawnienie tytułu własności i dokonanie zmian w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Powoływane przez organ poglądy doktryny o decyzjach nieistniejących nie mogą być odniesione do decyzji, której dotkliwy skutek prawny – nieodwracalne wyzucie z prawa własności – nastąpił, pomimo braku jej doręczenia najbardziej zainteresowanym osobom, tj. byłym właścicielom. Zdaniem pełnomocniczki nie ulega wątpliwości, iż bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji pomimo jej niedoręczenia stronie postępowania było dokonanie na tej podstawie wpisu Skarbu Państwa do działu II ksiąg wieczystych przedmiotowych nieruchomości, to zaś "uruchomiło" działanie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tym kontekście nie można zatem twierdzić, iż decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, gdyż stoi to w rażącej sprzeczności z dokonanymi na jej podstawie zmianami w stosunkach własnościowych, które mają charakter nieodwracalny. Podkreślono raz jeszcze, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło doręczenie decyzji sołtysowi T. w celu dokonania obwieszczenia publicznego na podstawie przepisu art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto doręczenie mogło nastąpić również w trybie art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił, iż w razie niemożności dokonania doręczenia w sposób wskazany w art. 39 i 40 pismo składa się na okres dwóch tygodni w urzędzie pocztowym lub w biurze gromadzkiej rady narodowej, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata, biura lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje on swoje czynności zarobkowe, albo na nieruchomości. W świetle przedstawionych okoliczności, należy uznać, iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia "[...]" 1977r. weszła do obrotu prawnego, czym wywołała szereg skutków faktycznych i prawnych, jako że właściciele nieruchomości utracili władztwo prawne i faktyczne do tej nieruchomości, a własność tę uzyskał Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż argumenty skarżących nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja wydana przez Naczelnika Gminy G. istnieje w sensie prawnym, bowiem istnienie decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, zaś zaskarżona decyzja nie została zakomunikowana stronom ani na piśmie, ani ustnie, co tym samym pozbawia ją bytu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Należy podnieść, iż organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu własności gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, wskazując iż decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona żadnej ze stron. Jednakże materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż Naczelnik Gminy G. nie podjął żadnych czynności zmierzających do skutecznego doręczenia decyzji podmiotom wyszczególnionym w jej rozdzielniku, ewentualnie skarżącym z zastosowaniem przykładowo instytucji doręczenia zastępczego, czy też obwieszczenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż na przedmiotowej decyzji znajduje się adnotacja o dacie, kiedy ta decyzja uprawomocniła się, co może wskazywać, iż data ta była liczona od daty wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń, a więc decyzja mogła być doręczona przez Naczelnika Gminy w trybie art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Kolegium nie zażądało również wyjaśnień od wnioskodawców w kwestii, czy uczestniczyli w postępowaniu w sprawie przejęcia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również ewentualnego złożenia przed wyjazdem z Polski oświadczeń o zrzeczeniu się swojej nieruchomości. Takie działanie organu niewątpliwie narusza przepisy art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wyrażoną w art. 8 Kodeksu zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Skoro brak jest stosownej dokumentacji pozwalającej na ocenę, czy w sprawie prowadzone były przez Naczelnika Gminy G. czynności zmierzające do doręczenia skarżącym decyzji w sprawie przejęcia ich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to tym samym, na tym etapie postępowania uznanie wskazanej decyzji za decyzję nieistniejącą należy uznać za nieuprawnione, zwłaszcza iż decyzja ta wywołała skutki prawne w postaci ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Powyższe okoliczności wymagają zatem wszechstronnego wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy, przy czym "ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym" ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1998r., sygn. akt I SA/Gd 1675/96). Wobec zaś niewyjaśnienia powyższych kwestii stwierdzić należy, iż Kolegium w sposób dowolny oceniło istniejący w sprawie materiał dowodowy i uznało, iż decyzja z dnia "[...]" 1977r. nie została skutecznie doręczona stronie postępowania i zakwalifikowało ją do kategorii decyzji nieistniejących. Ponadto Kolegium winno podjąć działania celem ustalenia wszystkich podmiotów, którym została doręczona kwestionowana decyzja. Wymienienie w decyzji podmiotów, które mają ją otrzymać nie jest bowiem tożsame z faktycznym doręczeniem tego rozstrzygnięcia. Mimo jednoznacznej regulacji art. 99 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy G., wskazującej na obowiązek oznaczenia w decyzji stron postępowania, stosowana wówczas praktyka organów orzeczniczych pomijała oznaczenie strony we wstępnej części decyzji, jak również często nie wymieniała jej wśród podmiotów, którym decyzja w założeniu miała być doręczona. Nie oznacza to jednak, że nie doręczano stronom postępowania rozstrzygnięć wydanych w sprawach administracyjnych, które kształtowały przecież sytuację prawną tych podmiotów. Ponadto nawet w przypadku ustalenia, iż deczyja nie została doręczona stronom wymienionym w jej treści Kolegium winno ocenić, czy doręczenie jej Wojewódzkiemu Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowy Oddział w O. można uznać za doręczenie podmiotowi reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarki terenami rolnymi co świadczyłoby, iż Skarb Państwa jest również stroną postępowania. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 26 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy G., stronami mogły być osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje społeczne oraz państwowe jednostki organizacyjne. Wskazana regulacja prawna nie wykluczała zatem uznania podmiotu reprezentującego Skarb Państwa za stronę postępowania, o ile tylko Skarb Państwa posiadał w tym postępowaniu interes lub obowiązek. Ponadto podnieść należy, iż ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek Kolegium winno wskazać jakie regulacje prawne i argumenty zostały uwzględnione przy ustalaniu swojej właściwości do rozpoznania wniosku o stwierdzenie wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy G. Zgodnie bowiem z treścią art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten wskazuje zatem, że zbadanie właściwości jest podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej warunkującym prawidłowe załatwienie sprawy. Wprawdzie organ nie ma obowiązku odnoszenia się w uzasadnieniu każdej decyzji do kwestii właściwości, lecz w niniejszej sprawie wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji organu już nieistniejącego. Organ musi zatem jednoznacznie ustalić, iż to do jego właściwości należy obecnie orzekanie w tych sprawach i przedstawić argumenty pozwalające na dokonanie oceny poprawności uznania swojej kompetencji w tej sprawie. Brak bowiem stosownych rozważań w tym przedmiocie narusza art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. Ponadto organ winien wyjaśnić kwestię rozbieżności nazwisk i imion wnioskodawców. Należy bowiem wskazać, iż w decyzji objętej wnioskiem wymieniona została A. G. Wprawdzie z kserokopii odpisu skróconego aktu małżeństwa wynika, iż został orzeczony rozwód między G. G. i A. L. P. i we wniosku zostało wpisane nazwisko P., jednakże z kserokopii dowodu osobistego znajdującego się w aktach wynika, iż aktualnie wnioskodawczyni posługuje się nazwiskiem A. L. P. Należy zatem wyjaśnić, czy jest to ta sama osoba, która została wymieniona w decyzji Naczelnika Gminy. Podobnie w decyzji objętej wnioskiem wymieniony jest G. G., podczas gdy wniosek pochodzi od G. G. Także zatem i ta kwestia wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż uprawnienie do występowania w niniejszej sprawie mają wyłącznie osoby będące stronami postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.