II SA/Po 579/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi D. i J M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku K. D. i L. D., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy dla D. i J. M. na budowę czterech kurników wraz z obiektami towarzyszącymi w M. na działce o nr ew. geod. [...] oraz postanowił nie uznać wnioskodawców za stronę postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawcy wystąpili o wznowienie przedmiotowego postępowania wnioskiem z dnia [...]r. podając jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 kpa i przytaczając argumenty na okoliczność posiadania przymiotu strony, w tym oddalenie zabudowań ich domu od planowanej lokalizacji kurników o 60 m. Organ wskazał, iż w rozpatrzeniu tego wniosku pismem z dnia [...]r. poinformował o braku podstaw do uznania wnioskodawców za stronę postępowania, a następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania, a decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. z wskazaniem umożliwienia wszystkim uczestnikom postępowania zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji oraz rozważenia określenia strefy oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie poprzez sporządzenie przez wnioskodawcę raportu, co pozwoli w sposób jednoznaczny określić strony postępowania. Wskazał, iż rozpoznając wniosek o wznowienie ponownie stwierdził, iż w decyzja ustalająca warunki zabudowy w pkt 2d stanowi, iż uciążliwość związana z użytkowaniem działki i projektowanej inwestycji nie może wykraczać poza granice działki, co do której inwestor ma tytuł prawny, a działka wnioskodawców nie graniczy z nieruchomością objętą przedmiotową inwestycją. Wskazano, iż art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.- dalej ustawa o p.z.p.) nie nakłada na osobę występującą z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązku dostarczenia jakiegokolwiek raportu, który określałby strefę oddziaływania zamierzenia. W tej sytuacji zwrócono się do wnioskodawców o dostarczenie takiego raportu, poinformowano ich także, iż w toczącym równolegle się postępowaniu w sprawie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w ramach którego inwestorzy dostarczyli stosowny raport, lecz chybione jest powoływanie się na wnioski wynikające z tej ekspertyzy, w tym o uznaniu wnioskodawców za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wskazano, iż umożliwiono wnioskodawcom zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się, którzy w piśmie z [...]r. nie odnieśli się do istoty postępowania wznowieniowego, lecz do postępowania w sprawie warunków zabudowy. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wnieśli L. i K. D. podnosząc, iż organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego, który w uzasadnieniu decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję Wójta Gminy zawarł wskazania co do uznania ich za stronę postępowania. Wskazali, iż przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała nie tylko na sąsiednie nieruchomości, ale także na dalsze, na co wskazuje przedstawiona do akt ekspertyza środowiskowa. Stwierdzili też, że organ I instancji celowo nie dopuszcza ich do udziału w postępowaniu, co narusza interes publiczny i prywatny. Odwołali się do argumentacji, którą przytoczyli w swoich odwołaniach od wcześniejszych rozstrzygnięć organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...],[...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 149 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołujący się zlecili wykonanie ekspertyzy środowiskowej, z której wynika, iż winni zostać uznani za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Wskazano, iż nie mając opinii osoby uprawnionej do jej sporządzania organ I instancji nie był uprawniony do wykluczenia opracowania przedłożonego przez odwołujących się. Wskazano także, iż istota oceny, czy ktoś może być uznany za stronę w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy jest to, czy zamierzenie może w sposób istotny wpływać na możliwość zagospodarowania działki takiej osoby, a w przedmiotowej sprawie przesądzające będzie to, czy i w jakim zakresie to przedsięwzięcie może ograniczać możliwości inwestycyjne odwołujących się. Wskazano, iż badanie tego oddziaływania jest ich niezbywalnym prawem, wynikającym z przepisów ustawy o p.z.p. oraz art. 140 kodeksu cywilnego, stąd zasadnym byłoby uzyskanie przez organ I instancji drugiej oceny opracowania przedstawionego przez odwołujących się z jednoczesnym wyznaczeniem rozprawy administracyjnej, na której zostałyby wyjaśnione wątpliwości dotyczące zakresu oddziaływania tego zamierzenia na tereny sąsiednie. W skardze do tut. Sądu Administracyjnego D. i J. M. (inwestorzy) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 147 kpa poprzez uchylenie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania mimo, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osób niebędących stronami postępowania, art. 80 i 84 §1 kpa poprzez zobowiązanie organu I instancji do uzyskania drugiej oceny opracowania w sytuacji, gdy wymóg uzyskania opinii dotyczy jedynie wiadomości specjalnych, a w tym przypadku organ samodzielnie ocenia treść przedłożonego opracowania, art. 106 kpa poprzez zobowiązanie organu I instancji uzyskania takiej oceny podczas, gdy żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji od uzyskania takiej opinii, zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że ekspertyza na którą K. i L. D. powołują się, ma znaczenie dla ustalenia, czy są stronami postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na bieżącym etapie postępowania organ I instancji miał obowiązek zbadać, czy skarga o wznowienie została złożona w terminie, czy opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia, czy wniesiona została przez osoby będące stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, że dopiero ustalenie, że spełnione zostały formalne warunki skargi skutkować może wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania i przejściem do analizy merytorycznej wskazanych przesłanek wznowienia. Podniesiono, że zarówno Panowie D., jak i organ odwoławczy nie wskazali, że organ I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, a zalecana analiza przedłożonej przez nich ekspertyzy nie ma znaczenia dla ustalenia czy są oni stroną postępowania, bowiem dotyczy ona postępowania środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że zaskarżona decyzja wskazuje na konieczność takiego przeprowadzenia postępowania w sprawie złożonego wniosku o wznowienie postępowania, aby wiarygodność przyjętego rozstrzygnięcia nie budziła żadnej wątpliwości. Wskazano, iż w sprawie istotne jest dokładne określenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie ponieważ właściciele terenów, gdzie oddziaływanie to będzie legało mają pełne prawo do uczestniczenia w postępowaniu. Wskazano także, iż w Polsce przewagę mają wiatry zachodnie, a nieruchomość wnioskodawców położona jest na wschód od planowanej inwestycji, od której oddziela ją tylko droga o szerokości 8 m. L. i K. D. wnieśli o oddalenie skargi i wskazali na bezzasadność przytoczonych w niej zarzutów. Podnieśli, iż organ I instancji nie wskazał żadnych istotnych argumentów przemawiających za tym, aby odmówić im przymiotu strony w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 3 §1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także decyzji wydanej w I instancji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję o odmowie wznowienia postępowania i nie uznania wnioskodawców za stronę postępowania, wydana w trybie art. 149 kpa i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie może się ostać, bowiem rozstrzygnięcie to jakkolwiek prawidłowe co do rozstrzygnięcia, narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Dokonując oceny legalności decyzji w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ orzekający władny jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3 kpa. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania rzeczą organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 §1 kpa. Jeżeli termin został zachowany właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania - art. 149 §1 kpa, względnie odmowy wznowienia - art. 149 §3 kpa. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia możliwe jest także wtedy, gdy podanie o wznowienie postępowania złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego albo gdy w podaniu o wznowieniu postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 §1 kpa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r., II SA 1604/99, Lex nr 47257). Stosownie do regulacji art. 149 §2 kpa przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie postępowania jest: po pierwsze - ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 §1 kpa; po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia meritum sprawy - art. 149 §2 kpa. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, numerus clausus wymienione w art. 145 §1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 §1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa -organ administracji może na podstawie art. 149 §3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857). Legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma ten podmiot, który twierdzi, że kwestionowana decyzja ostateczna dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Uczestnicy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – L. i K. D. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla inwestycji "budowa czterech kurników z obiektami towarzyszącymi". Wskazali jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, iż bez własnej winy nie brali jako strona udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo że są właścicielami nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wbrew stanowisku organu I instancji daje to podstawę do wznowienia postępowania, o ile oczywiście organ ten uzna, że podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie. W tej fazie postępowania organ administracyjny bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracyjny może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonywać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Podsumowując uznać należy, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania Wójt Gminy nie mógł wypowiadać się w kwestii, czy powoływanie się przez autorów wniosku o wznowienie na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa było zasadne. Takie decyzje zapadać mogą w wyniku wznowienia, a ich rodzaje wymieniają przepisy art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa. Na powyższe uchybienie organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, co więcej zaskarżoną decyzją również oparł na art. 149 kpa. Również uzasadnienie tej decyzji nie zawiera w tym zakresie żadnych wskazówek dla organu I instancji, w szczególności, aby w przypadku stwierdzenia, iż wniosek o wznowienie wniesiony został w terminie, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero na tym etapie ustalił, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższych rozważaniach oraz wskazania, co do dalszego postępowania - stosownie do regulacji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże Sąd oraz organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Jednocześnie z uwagi na treść uzasadnień obu decyzji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za zasadne odniesienie się do zaprezentowanych w nich stanowisk organów administracji. Sąd w całości podziela wskazania organu odwoławczego co do sposobu przeprowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu głównym. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ustawa o p.z.p. posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, które w razie wątpliwości należy interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich (tak np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 497). Z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z 28.09.2006 r. sygn. II OSK 726/06 Lex 203457). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m.in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a nadto linie rozgraniczające teren inwestycji. Kolejnym elementem jaki określa decyzja o warunkach zabudowy są warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (jak w sprawie) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. W literaturze prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie - poprzez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie działką sąsiednią byłaby również nieruchomość należąca do wnioskodawców, choć jest ona położona po przeciwległej stronie drogi aniżeli nieruchomość na której jest planowana sporna inwestycja. Wskazać także należy, iż zarzuty podnoszone przez uczestników postępowania dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów, wnioskodawcy mogą podnosić dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma bowiem obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustalenia m.in. czy budowa przedmiotowego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych. Wobec powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia [...]r. Nr [...]zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 149 § 1-3, 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji decyzji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska