III SA/Łd 67/08

Dnia 26 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz D. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. uchylił w całości zaskarżoną przez D. L. decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. nr [...] z dnia [...] roku w przedmiocie określenia D. L. zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług za miesiące: [...], [...], [...] [...] roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. na podstawie art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zawiesił na wniosek wierzyciela od dnia [...] roku postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec D. L. W uzasadnieniu organ podał, że wobec uchylenia decyzji wymiarowej przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., organ egzekucyjny do momentu ponownego wydania decyzji nie posiada aktualnej informacji o wysokości zobowiązania podatkowego. Niezbędne jest w tej sytuacji zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania przez organ I instancji nowej decyzji określającej zobowiązanie podatkowe. W dniu 30 maja 2007 roku D. L. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił naruszenie w sposób rażący art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa. Podał w uzasadnieniu, że obowiązek podatkowy wygasł, zatem zachodzą przesłanki nakazujące umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, tylko do jego umorzenia. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyłączenia organu podatkowego z postępowania i przejęcia postępowania bezpośrednio przez organ odwoławczy. Zarzuciła nadto pracownikom organu szereg nieprawidłowości w postępowaniu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku Dyrektor Izby Skarbowej w Ł.; utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że sposób załatwienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. nie oznacza, że zobowiązanie podatkowe jest niewymagalne. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia skutkuje tym, że organ egzekucyjny do momentu ponownego wydania decyzji nie posiada aktualnej informacji o wysokości tego zobowiązania i dlatego konieczne jest zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie wierzyciel wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania, a więc organ egzekucyjny zobligowany był postępowanie to zawiesić. W świetle art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie naruszono art. 6, 7 ani 8 kpa. Organ wskazał nadto, że zarzuty adresowane do pracowników organu egzekucyjnego nie zostały poparte żadnymi dowodami. Na powyższe postanowienie D. L. wniósł w dniu [...] roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił rażące naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co z kolei stanowi naruszenie art. 6, 7, 8 kpa. W uzasadnieniu podał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stanowi podstawy do takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga D. L. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.56 § 1 pkt.4 i art.59 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz.1954 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.e.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku organ egzekucyjny prowadzi egzekucję administracyjną na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego. W tytule tym, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wierzyciel wpisuje treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Postępowanie egzekucyjne prowadzone być może tak długo, dopóki istnieje ważny tytuł wykonawczy. Zgodnie z treścią art.56 § 1 pkt.4 ustawy z 17 czerwca 1966r. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na żądanie wierzyciela. W myśl art.59 § 1 pkt.2 wymienionej ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W rozpoznawanej sprawie, stan faktyczny w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, nie jest sporny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po wszczęciu postępowania egzekucyjnego decyzja wymiarowa, określająca zaległość skarżącego w podatku od towarów i usług za [...] r., została uchylona przez organ II instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy okoliczność ta uzasadniała zawieszenie postępowania egzekucyjnego, czy też postępowanie egzekucyjne należało umorzyć. W niniejszej sprawie sąd rozpoznaje skargę na postanowienie o zawieszeniu postępowania. W związku z tym wskazać należy, że, postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w oparciu o konkretny tytuł wykonawczy i służy wykonaniu obowiązku wskazanego w tym tytule. Postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tak długo, jak długo tytuł ten zachowuje swoją aktualność tj. jak długo egzekwowana na jego podstawie należność znajduje podstawę w orzeczeniu wskazanym w tytule. W ocenie sądu, gdy w toku postępowania egzekucyjnego uchylono – wyeliminowano z obrotu prawnego - decyzję, z której wynikała dochodzona należność, postępowanie egzekucyjne wszczęte w oparciu o ten konkretny tytuł wykonawczy nie może być dalej prowadzone i podlega umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a., Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się między innymi w przypadku gdy obowiązek nie istniał. Uchylenie decyzji powoduje, iż zobowiązanie przestaje istnieć w kwocie określonej uchyloną decyzją. Podatek od towarów i usług należy do zobowiązań powstających w sposób określony w art. 21 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej, a więc powstających z chwilą zaistnienia określonego zdarzenia. W takim przypadku zobowiązanie podatkowe powstaje i istnieje niejako obiektywnie, niezależnie od tego, czy jego wysokość została wskazana przez podatnika w deklaracji, czy też określona decyzją organu podatkowego (wyrok NSA z 28 czerwca 2004 r. sygn. FSK 200/04, ONSAiWSA 2005/1/4). Decyzja bądź deklaracja konkretyzują jedynie jego wysokość. Nie zmienia to jednak faktu, że dla możliwości dochodzenia zobowiązania w drodze egzekucji administracyjnej konieczne jest istnienie zobowiązania w konkretnej kwocie. Zatem Dyrektor Izby Skarbowej błędnie przyjął, że należność, której wysokość nie jest znana może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego i zawiesił to postępowanie. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 r Nr 229, poz. 1954 ze zm. ) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny jest zatem obowiązany do zbadania z urzędu czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do oceny meritum sprawy, bowiem badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zamieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego ( np. wyrok NSA z 24 czerwca 1999 r. I SA/Po 2576/98 Biuletyn Skarbowy nr 1 z 2000r., str. 30). Nie może zatem, tak jak w niniejszej sprawie, przewidywać, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. ponownie stwierdzi zaległości podatkowe skarżącego w podatku od towarów i usług za [...] r. Badając dopuszczalność prowadzenia egzekucji organ ocenia czy zachodzą przesłanki pozytywne do prowadzenia egzekucji oraz czy nie zachodzą okoliczności negatywne do prowadzenia egzekucji, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a. Sytuację, w której obowiązek wykonywany w trybie egzekucji wynika z decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych ( patrz D. Jankowiak - "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" - Komentarz str.333 ). Pogląd, iż postępowanie egzekucyjne dotyczące zobowiązania podatkowego, którego wysokość przestała być znana wskutek uchylenia określającej ją decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, nie może być dalej prowadzone i podlega umorzeniu an podstawie art.59 § 1 pkt.2 u.p.e.a. wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2008r. w spr.III SA/Wa 1408/07 (nie publikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 stycznia 2008r. w spr.I SA/Gd 887/07 (nie publikowany) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 27 marca 2008r. w spr.III SA/Łd 34/08 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. Konsekwencją uznania, iż nie może toczyć się postępowanie egzekucyjne po uchyleniu decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego jest to, że nie ma także podstawy prawnej do zawieszenia takiego postępowania. Organy administracji jako podstawę zawieszenia wskazały przepis art.59 § 1 pkt.4 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na żądanie wierzyciela. W rozpoznawanej sprawie zachodziła tożsamość wierzyciela oraz organu egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. występował w podwójnej roli: wierzyciela, to jest organu, który wydał decyzję stanowiącą podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego oraz organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Z chwilą uchylenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. decyzji organu I instancji (czyli właśnie wierzyciela), Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. utracił przymiot wierzyciela, stał się "byłym wierzycielem" gdyż brak jest w obrocie prawnym decyzji, która stwierdzałaby istnienie należności podatkowej w określonej wysokości. Skoro jego rola jako wierzyciela już się zakończyła to nie był on uprawniony aby skutecznie żądać zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art.59 § pkt.4 u.p.e.a. Nie było zatem podstawy prawnej do zawieszenia postępowania w oparciu o wymieniony przepis. Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż istniała podstawa do zawieszenia postępowania egzekucyjnego zaś w razie wydania nowej decyzji wymiarowej przez organ pierwszej instancji wierzyciel jedynie dokona aktualizacji tytułu wykonawczego na podstawie § 9 ust.1b.) rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137 poz.1541 z późn. zm.). Zgodnie z treścią wymienionego przepisu jeżeli w trakcie postępowania egzekucyjnego zostanie wydane orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość należności pieniężnej niż objęta tytułem wykonawczym, wierzyciel niezwłocznie aktualizuje tytuł wykonawczy w ten sposób, że wypełnia pierwszą stroną druku tytułu wykonawczego, a drugą stroną opatruje pieczęcią urzędową oraz podpisem i pieczątką upoważnionej osoby. Dwa egzemplarze tych stron, oznaczone wyrazem "aktualizacja", wierzyciel przesyła organowi prowadzącemu egzekucję. Z wymienionego przepisu wynika, iż aktualizacja tytułu wykonawczego jest możliwa tylko wówczas, gdy "zostanie wydane orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość należności pieniężnej niż objęta tytułem". Wymieniony przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy on jedynie sytuacji gdy organ odwoławczy uchyli decyzję organu pierwszej instancji i określi wysokość zobowiązania podatkowego w innej kwocie czyli orzeknie co do istoty sprawy. W takim przypadku, już w momencie uchylania decyzji organu pierwszej instancji, do obrotu prawnego wchodzi nowa decyzja określająca (ustalająca) wysokość zobowiązania pieniężnego. Ma to ten skutek, że nie dochodzi do powstania sytuacji gdy przez jakiś czas wysokość zobowiązania podatkowego i tym samym egzekwowanej należności nie jest znana bądź też samo zobowiązanie przestaje istnieć, jak to się dzieje, kiedy uchylenie decyzji łączy się z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przekonaniu sądu, przepis § 9 ust.1b.) rozporządzenia z 22 listopada 2001r. nie dotyczy sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w piśmie p.o. Zastępcy Dyrektora Departamentu Systemu Podatkowego z 26 sierpnia 2005r. nr SP-2-629/033-103/1308/03/MK, iż uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie oznacza, że powstała przesłanka do umorzenia postępowania (Biuletyn Skarbowy nr 6 z 2005r. str.25-26). W ocenie sadu pogląd ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych a w szczególności w treści art.59 § 1 pkt.2 u.p.e.a. Podkreślić należy, iż wyeliminowanie decyzji wymiarowej z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym oznacza, iż odpadła podstawa wystawienia tytułu wykonawczego a w konsekwencji brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Taka sytuacja wyczerpuje dyspozycję art.59 § 1 pkt.2 u.p.e.a. i postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone. Uchylenie decyzji organu I instancji nie skutkuje zatem jedynie "brakiem aktualnej informacji o wysokości zobowiązania podatkowego" jak ujmują to organy egzekucyjne lecz oznacza, że obowiązek przestał istnieć co stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanka "nieistnienia obowiązku" wymieniona w art.59 § 1 pkt.2 u.p.e.a. obejmuje sytuację gdy "nieistnienie obowiązku" spowodowane zostało okolicznościami zaistniałymi już po wystawieniu tytułu wykonawczego ( por.L.Klat – Wertelecka w :System egzekucji administracyjnej pod red.J.Nieczyporuka, S.Fundowicza i J.Radanowicz; Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004r. str.278 i następne). Nie ma natomiast istotnego znaczenia stanowisko organów administracji w zakresie skutków prawnych uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Stanowisko to nie jest sprzeczne z rozstrzygnięciem w niniejszym wyroku. Faktem jest, iż decyzja organu odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji rodzi skutki ex nunc tj. od dnia jej wydania. Oznacza to, iż w momencie wydania tytułu wykonawczego istniała podstawa do jego wystawienia. Podstawa ta przestała natomiast istnieć z dniem [...] r. tzn. z dniem wydania przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. decyzji uchylającej decyzje organu I instancji. Z dniem [...] r. w tytule wykonawczym nie mogła zatem figurować decyzja, która została uchylona. Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Z chwilą uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] r. przestało istnieć zobowiązanie w kwocie określonej tą decyzją. Skoro z obrotu prawnego wyeliminowano decyzję określającą zobowiązanie pieniężne to postępowanie egzekucyjne nie może być prowadzone i winno zostać umorzone a nie zawieszone. Organy administracji naruszyły przepisy art.56 § 1 pkt.4 i art.59 § 1 pkt.2 u.p.e.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] r. Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. w związku z § 2 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 roku w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 212, poz. 2075) oraz Części IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) sąd zasadził od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie doradcy podatkowego, 100 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ponownie rozpoznać wniosek skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. K.O.