IV SA/Gl 82/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Związku A na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 1 i art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.), Rada Miasta C. podjęła uchwałę w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Projekt tej uchwały przesłano do zaopiniowania przedstawicielom związków zawodowych, a mianowicie do Prezesa Zarządu Oddziału Związku A, Przewodniczącego Regionu C. Związku B oraz Przewodniczącej Regionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C w C. W dniu [...] Przewodniczący Zarządu Regionu C. Związku C skierował do Rady Miasta C. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. uchylenia niezgodnej prawem uchwały Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania, wobec faktu podjęcia jej bez wymaganych konsultacji związków zawodowych w trybie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz.84 ze zm.) W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych organy samorządu terytorialnego, z urzędu mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku reprezentatywnego w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080) celem ich zaopiniowania. Mając na uwadze, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta dotyczy praw pracowników, a więc związana jest z przedmiotem działania związków zawodowych, powinna być przedstawiona do zaopiniowania w trybie wymienionego powyżej art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy. Podkreślił, że przedmiotowa uchwała nie została przedstawiona do konsultacji Zarządowi Regionu C. Związku C jako organowi właściwemu w sprawie, co wynika dobitnie z treści § 41 ust. 3 pkt 2 Statutu Związku C. W konsekwencji zatem uznać należy, że kwestionowana uchwała Rady Miasta C. wydana została bez konsultacji z Zarządem Regionu, czyli jest sprzeczna z prawem. Powinno to skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi Rady Miasta C. W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, Zarząd Regionu C. Związku C wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wymienioną powyżej uchwałę Rady Miasta C. Nr [...]z dnia [...]. Zarzucając kwestionowanej uchwale naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, poprzez nie przedłożenie jej do konsultacji skarżącemu, przez co jest istnie sprzeczna z prawem, co skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie bowiem z zacytowanym powyżej przepisem organy samorządu terytorialnego z urzędu mają obowiązek kierowania założeń albo projektów do odpowiednich władz statutowych związku, reprezentatywnego w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., celem ich zaopiniowania. Przedmiotowa uchwała wpływa na sytuację pracowników i dotyczy praw pracowników. Ponadto odnosi się ona do przedmiotu działania związków zawodowych, na co wskazuje chociażby fakt, iż organizacjom związkowym przyznane zostały uprawnienia w zakresie opiniowania wniosków uprawnionych o przyznanie zasiłków pieniężnych. Wszystko to wskazuje, że po stronie organów samorządu istniał obowiązek i konieczność przedstawienia jej projektu do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 2 powołanej ustawy. W związku z tym, iż uchwała Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] nie została przedstawiona do konsultacji Zarządowi Regionu C. Związku C, a to właśnie Zarząd Regionu jest odpowiednim statutowym organem związku (zgodnie z § 41 ust. 3 pkt 2 Statutu Związku C ) właściwym do wydania opinii w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że Uchwała Rady Miasta, jako wydana bez wymaganej konsultacji jest sprzeczna z prawem. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podniósł, że nigdy nie zostało udzielone pełnomocnictwo, które upoważniałoby Przewodniczącą Regionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C do występowania i działania w miejsce Zarządu Regionu Związku w sprawach związanych z opiniowaniem projektów uchwał. Dodatkowo zaznaczył, że w przypadku innych uchwał stosowano dotąd właściwą procedurę, przedkładając je do opiniowania jedynie właściwemu Zarządowi Regionu, czyli organowi o którym mowa w § 41 ust. 3 pkt 5 Statutu Związku. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa, argumentując, iż przy podejmowaniu uchwały w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyzwanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobów jej przyznawania zachowana została wymagana przepisami prawa procedura. Jako, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przy jej uchwaleniu konieczne jest uprzednie zaopiniowanie przez związki zawodowe, dlatego też Wydział Edukacji i Wychowania Urzędu Miasta wystosował odpowiednie pismo do związków zawodwych, a mianowicie do Związku B, Związku B oraz Związku C Sekcja Oświaty i Wychowania. Przedstawiciele wszystkich związków zawodowych wypowiedzieli się w sprawie, także przedstawicielka Związku C – D.K., która pismem z dnia [...] pozytywnie zaopiniowała przedłożony projekt. W ocenie organu, zarówno z pisma z dnia [...], jak i pisma z dnia [...], wynika, że Przewodnicząca Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C posiadała stosowne pełnomocnictwo do reprezentowania związku. Dopiero w dniu [...] skarżący poinformował Prezydenta Miasta C. o wycofaniu pełnomocnictwa w zakresie reprezentowania go przez przewodniczącą Rady Regionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C w związku z zawieszeniem działalności tej Sekcji, ale to nastąpiło już po uchwaleniu przedmiotowej uchwały. Dlatego też w świetle przedstawionych faktów, w ocenie organu, uchwała była zaopiniowana przez wszystkie związki zawodowe, czyli wymóg formalnoprawny ze strony organu został spełniony, a skarga w takim przypadku nie zasługuje na uwzględnienie. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, dodał, że Przewodnicząca Regionalnej Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C upoważniona była jednie do spotkań w Wydziale Edukacji i Sportu Urzędu Miasta C., jak wynika to wprost z pisma z dnia [...]. Jednocześnie także z tego pisma wynika, że organem właściwym do opiniowania projektów prawnych jest Zarząd Regionu Związku C . Dodatkowo wskazał, w § 4 pkt rozpatrywanej uchwały, Rada Miasta nie ma kompetencji do powoływania komisji opiniującej wnioski nauczycieli o przyznanie świadczenia zdrowotnego. Pełnomocnik organu wnosząc i wywodząc jak w odpowiedzi na skargę dodał, że z pism z dnia [...] oraz [...] wynikało uprawnienie Przewodniczącej Sekcji do opiniowania przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 5 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W tej sytuacji rozpoznanie niniejszej sprawy na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania, czy skarga została wniesiona w trybie i terminie określonym w przepisach powołanej ustawy. Stosownie do art. 52 § 1 cytowanej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, czyli zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 3 powyższej ustawy. Po myśli art. 53 § 1 tej ustawy skargę wnosi się w terminie 30 dni od daty doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4 wymienionej ustawy, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna. Podczas badania legalności przedmiotowej uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania, wypada stwierdzić, iż w istotny sposób narusza ona prawo, a mianowicie przepis art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. , nr 79, poz. 854 ze zm.) wobec niewypełnienia obowiązku wynikającego z dyspozycji tego zapisu, tj. zachowania procedury konsultacyjnej projektu aktu prawnego z organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz.1080). Z zapisu ust. 2 wymienionego powyżej przepisu wynika obowiązek dla organów samorządowych zasięgania opinii o założeniach i projektach aktów prawnych, które wykonując go kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnego związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. W rozpatrywanej sprawie z akt sprawy wynika, że w procesie uchwalania przedmiotowej uchwały Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...], Naczelnik Wydziału Edukacji Wydziału Miasta C. skierował w dniu [...] pisma do Prezesa Zarządu Oddziału Związku A w C., Przewodniczącego Związku B oraz Przewodniczącej Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C. Dwaj pierwsi przedstawiciele odrębnymi pismami – Prezes Związku C z dnia [...], a Przewodniczący Związku B –pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu [...] wyrazili swoje opinie, zgłaszając zastrzeżenia do proponowanej treści uchwały. Przewodnicząca Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C pismem z dnia [...] pozytywnie zaopiniowała przedłożony projekt. Mając jednak na uwadze treść cytowanego powyżej przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych – obowiązek zasięgania opinii dotyczy odpowiednich władz statutowych organizacji związkowych. Zatem uprawnienia do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w tych sprawach mają na podstawie powyższego przepisu "odpowiednie" władze statutowe danego związku zawodowego, czyli wskazane na podstawie przepisu statutu lub decyzji właściwych władz związkowych upoważniających do takiego działania. Ich uprawnienie do opiniowanie w trybie powoływanego art. 19 ust. 2 ustawy wynika zatem albo wprost z przepisu statutu, albo z udzielonego pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie Przewodnicząca Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C działała na podstawie udzielonych pełnomocnictw udzielonych przez Związek C. Rozpatrując jednak udzielone jej pełnomocnictwa wypada podkreślić, że żadne z nich nie zawierało upoważnienia do opiniowania aktów prawnych – uchwał czy założeń. Na mocy pisma z dnia [...] Przewodnicząca Sekcji upoważniona została jedynie do reprezentowania Związku w spotkaniach z Wydziałem Edukacji i Sportu Urzędu Miasta. Podobne umocowanie Przewodniczącej wynika z pisma z dnia [...]. Natomiast upoważnienie z dnia [...] daje prawo Przewodniczącej Sekcji do reprezentowania Związku w spotkaniach poświęconych negocjacjom ponadzakładowego układu zbiorowego pracy dla pracowników oświaty. Jednocześnie w obu pismach, zarówno z dnia [...] jak i [...], wyraźnie wskazano, że w innych sprawach wymagane jest każdorazowo pełnomocnictwo Zarządu Regionu Związku C. Przyjdzie zatem stwierdzić w takich okolicznościach, że skierowanie projektu przedmiotowej uchwały skierowany do opiniowania (wymaganego mocą art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych) nastąpiło do niewłaściwej osoby. Przewodnicząca Sekcji Oświaty i Wychowania Związku C nie posiadała w tym zakresie stosowanego umocowania. Zgodnie bowiem z wymienionym zapisem art. 19 ustawy ma to być "odpowiedni organ statutowy ". Zgodnie zaś z zapisem § 41 ust. 3 pkt 2 Statutu Związku C organem takim jest Zarząd Regionu. Z powyższego wynika zatem, że projekt przedmiotowej uchwały nie został przedłożony reprezentatywnemu związkowi powołanemu do konsultacji zgodnie z art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy. Zważywszy na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek, w którym pominięto w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy uprawniony związek zawodowy, nie może być potraktowany inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. Jeżeli bowiem przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 147 § 1 cytowanej ustawy - orzeczono jak w sentencji.