II SA/Bd 196/08

Dnia 1 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 196/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta W., po rozpoznaniu wniosku E. – B. pełnomocnika P. T. C. Sp. z o.o. w W. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na projektowanej wieży P. S.A. zlokalizowanego przy ulicy [...] we W. działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ jako przyczynę umorzenia postępowania wskazał - jego bezprzedmiotowość, z uwagi na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2007 r., Nr 158, poz. 1105). Wyjaśnił, że niniejsze rozporządzenie nie zawierało przepisów przejściowych i tym samym zawarte w nim regulacje należało zastosować w sprawach wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie czyli 31 sierpnia 2007 r. Powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a niniejszego rozporządzenia Prezydent Miasta W. stwierdził, że równoznaczna moc promieniowania izotropowo anten Katherin 742 265, co prawda jest wyższa niż 2000 i niższa niż 5000W, jednakże wzdłuż głównej wiązki ich promieniowania nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Oznacza to, że w przypadku niniejszej inwestycji wnioskowana decyzja nie była wymagana. Na powyższą decyzję pełnomocnik K. P. Z. G. złożył odwołanie. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6 z uwagi na jego niezastosowanie, art. 7 poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz art. 77 z uwagi na niezebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i art. 107 § 3 polegające na uzasadnieniu decyzji, które nie spełnia wymogów tej regulacji. Ponadto, wskazała na naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na wywołaniu art. 11 oraz pominięcie w niniejszej sprawie art. 46, art. 48, art. 49 ust. 1 i 5, a także art. 51 pkt 1 ust. 3. Uzasadniając swoje stanowisko wywiódł, że organ nie podjął wszelkich koniecznych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zebrania materiału dowodowego i jego właściwej oceny, a dopiero na tej podstawie wydania rozstrzygnięcia. Argumentował, że zgodnie rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę odległość do 150 metrów w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jest to bowiem odległość od środka anteny mogąca mieć znaczący szkodliwy wpływ zarówno na ludzi jak i na środowisko. W takim przypadku należało ustalić rozkład pola elektromagnetycznego występujący w powyższym zakresie i na tej podstawie sprawdzić zakres i rodzaj jego oddziaływania. W ocenie pełnomocnika odwołującej obowiązkiem organu było jednoznaczne określenie czy w przyszłości mogą wystąpić miejsca dostępne dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, a czego wykluczenie prowadziłoby do braku konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Powołując się na treść art. 46 ust. 2 Prawo ochrony środowiska stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje zmiany sposobu wykorzystywania terenu, co pociąga za sobą konieczność wydania decyzji środowiskowej. Oznacza to, że w sytuacji, gdzie organ umarza postępowanie musi udowodnić brak wpływu inwestycji na zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Nadto, w oparciu o dowody naukowe podać rzeczywiste oddziaływanie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na obszar Natura 2000, w przypadku jego braku podać podstawy takiego stanowiska by mogło być ono poddane weryfikacji. Pełnomocnik odwołującej się wniósł o jednoznaczne wypowiedzenie się organu w kwestii konieczności utworzenia ograniczonych obszarów oddziaływania spornej inwestycji. Podniósł także zarzut braku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych zadań. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie trwania postępowania pierwszoinstancyjnego nastąpiła zmiana przepisów, która obligowała organ wówczas orzekający do zastosowania przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji, z uwagi na brak przepisów przejściowych ustanawiających odmienną regulację. Na skutek tej zmiany w niniejszej sprawie przestał istnieć przedmiot postępowania co musiało skutkować jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie ze zmienionym od dnia 31 sierpnia 2007 r. § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jego sporządzenia wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0.03 MHz do 300.000 MHz., w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi - nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, - nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, - nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, - nie mniej niż 20.000 W. Organ odwoławczy wskazał, że anteny radioliniowe nie wymagają sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie podlegają też postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na projektowanej wieży P. SA, w tym: zamontowaniu anteny radiolinii oraz anten sektorowych pracujących w paśmie częstotliwości 900/1800/2100 MHz, zainstalowanych na wysokości 42,0 m n.p.m., o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 4550,5 W. Ustalenia wymagało czy planowane do zainstalowania anteny nadal należy kwalifikować za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu. Jak ustalono w toku postępowania wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że przedsięwzięcie to nie mieści się wśród tych, o których mowa w § 2 ust 1 pkt 7a rozporządzenia Rady Ministrów, a raport o oddziaływaniu na środowisko nie jest wymagany. Nadto, uwzględniając treść art. 46 ust. 1 a contrario ustawy - Prawo ochrony środowiska nie wydaje się w odniesieniu do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. P. wniosła o uchylenie zaiskrzonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Ponownie argumentowała, że decyzja wydana w I instancji nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 K.p.a. Powołując się na linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła, że rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych zarzutów ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż są one bezzasadne. Nadto, powinien jednoznacznie potwierdzić, że teren w promieniu 150 metrów jest własnością inwestora w związku z czym nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Podtrzymała także swoje argumenty dotyczące braku zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Udział w postępowaniu wzięło O. S. P. E. "[...]" z siedzibą w R., przedstawiając na piśmie swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25 , poz. 150 ze zm.) realizacja: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, 2) planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, - jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Art. 51 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, do którego nawiązuje art. 46 ust. 1 pkt 1, przewiduje, że sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2, 3) planowane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust.2. Pozostawiając na boku obszar Natura 2000, który w tej sprawie nie występuje, należy wskazać, że delegacja zawarta w art. 51 ust. 8 ustawy uprawnia do określenia w rozporządzeniu: - rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, - rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany (obowiązek fakultatywny). Obowiązek lub jego brak sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien być stwierdzony w formie postanowienia. Wynika to wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi, że obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 stwierdza, w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (...) postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz.1105) wprowadziło także zmiany w § 3 ust. 1 pkt 8, co jak się wydaje uszło uwadze orzekających w sprawie organów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wymienia przypadki obligatoryjnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 2 ust. 1) oraz sytuacje, gdy taki raport należy sporządzić fakultatywnie (§ 3 ust.). Ta ostania sytuacja występuje m.in. wówczas, gdy instalacje radiokomunikacyjne, radionawigujące i radiolokalizacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi m.in. pkt f) nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (w sprawie mamy do czynienia z mocą promieniowania poniżej 5000 W). Okoliczności te nie były rozważane w sprawie. O ile przepis stanowi o odległościach "od środka elektrycznego, wzdłuż osi główniej wiązki promieniowania tej anteny", to jest oczywiste, że na załączniku graficznym należy wyznaczyć oś głównej wiązki promieniowania, czego nie uczyniono, i dopiero wówczas prowadzić dalsze wywody. Antena izotropowa jest to antena, która promieniuje jednakowo we wszystkich kierunkach i jest to konstrukcja myślowa wygodna do analiz teoretycznych. Wiązka promieniowania rozszerza się w miarę odległości od anteny i dlatego za istotne należy uznać przestrzeń oddziaływania wiązki promieniowania. Podstawowym przepisem określającym standardy jakości, środowiska przed polami elektomagnetycznymi jest rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). W rozporządzeniu tym określono m.in. dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwościach powyżej 300 MHz, a więc o częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej. Dopuszczalny poziom składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz w miejscach środowiska dostępnych dla ludności wynosi 7 V/m. Dla pól elektromagnetycznych o takich częstotliwościach można jako standardu ochrony środowiska używać także gęstości mocy pola. W Polsce (od 1961 r.) dopuszczalny poziom gęstości mocy wynosi 0,1 W/m². Ważną regulacją międzynarodową jest rekomendacja Rady Europy z 12 lipca 1999 r. określająca granice wystawienia ludności na promieniowanie elektromagnetyczne od 0 Hz do 300 GHz. Regulacja ta jest zbieżna z regulacjami zawartymi w standardzie IEEE C95-1999 (Radio Świat listopad 2005 r. str. 27) (Official Journal L 199, 30/07 1999, str. 0059-0070). Nadto obowiązuje norma PN-EN 50383 "Obliczenia i pomiary intensywności pola elektromagnetycznego i samoistnego tempa pochłaniania energii związanego z ekspozycją ludzi w polach elektromagnetycznych o częstotliwościach od 110 MHz do 40 GHz, wytwarzanych przez radiowe stacje bazowe i stałe stacje końcowe bezprzewodowych systemów telekomunikacyjnych. Norma podstawowa. Budowa stacji telefonii komórkowej wywołuje niejednokrotnie protesty okolicznych mieszkańców, które często wynikają z braku odpowiedniej informacji o ewentualnych zagrożeniach. W doktrynie prawa ochrony środowiska od dawna istnieje spór w przedmiocie określenia prawnej ochrony interesu indywidualnego w relacji do interesu społecznego (publicznego) (I. Boć: Interes jednostki w prawie ochrony środowiska, Krakowskie Studia Prawnicze 1983 T. XVI, I Sommer, Prawo jednostki do środowiska – aspekty prawne i polityczne, Warszawa 1990). Doktryna wyróżnia dwa sposoby ochrony interesu indywidualnego w prawie ochrony środowiska. Pierwszy oznacza, że dobro człowieka chronione jest bezpośrednio, czyli że celem czy też warunkiem podejmowania określonej czynności prawnej jest ochrona życia, zdrowia ludzi, a także jakości życia oraz prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Drugi sposób najczęściej występujący w prawie ochrony środowiska oznacza, że przedmiotem ochrony są określone wartości środowiska np. określony ekosystem, zaś człowiek jest chroniony w sposób pośredni poprzez środowisko w którym żyje. W tym ujęciu jednostka jest przedmiotem ochrony, lecz nie jako podmiot lecz przedmiot ochrony [J. Stelmasiak: Ochrona interesu indywidualnego w prawie ochrony środowiska, analiza administracyjno-prawna (w:) Jednostka wobec działania administracji publicznej]. Rozpatrując kwalifikowanie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 rozporządzenia) należy wskazać uwarunkowania zawarte w § 5 rozporządzenia którymi m.in. są: 1) rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, b) powiązanie z innymi przedsięwzięciami, w szczególności nakładania się oddziaływania, c) wykorzystania zasobów naturalnych, d) emisji i występowania innych uciążliwości, 2) usytuowanie przedsięwzięcia – ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska" m.in. walory przyrodnicze i krajobrazowe i gęstość zaludnienia". Obowiązkiem organu w świetle art. 7 K.p.a., jest podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebranie, rozpatrzenie i oceny materiału dowodowego – art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1230 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.