I SA/Wa 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. J., A. J., R. K. i S. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiającej wydania pozwolenia na podział działki nr [...] położonej w części na obszarze zespołu [...] w [...] gm. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1c i g, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 i 11, art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568) w związku z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), nie wydał pozwolenia na projektowany podział działki nr [...] stanowiącej część zespołu [...] w [...], gm. [...]. Decyzja ta w dniu [...]listopada 2006 r. została przesłana stronom postępowania - współwłaścicielom przedmiotowej działki małżonkom S. i R. K. oraz małżonkom A. i E. J. Przesyłka skierowana do małżonków K. była awizowana w dniu 28 listopada 2006 r. i w dniu 6 grudnia 2006 r., a w dniu 14 grudnia 2006 r. urząd pocztowy zwrócił ją do nadawcy. Przesyłka adresowana do małżonków J. była awizowana w dniu 29 listopada 2006 r. oraz w dniu 7 grudnia 2006 r., a następnie zwrócona do nadawcy w dniu 15 grudnia 2007 r. W dniu 5 stycznia 2008 r. organ ponowie przesłał odpisy decyzji stronom postępowania. Małżonkom K. decyzję doręczono w dniu 12 stycznia 2007 r. (data stempla pocztowego), jednakże na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest daty jej odbioru wpisanej przez doręczającego. Decyzja skierowana do małżonków J. nie została przez nich odebrana. Przesyłkę awizowano w dniu 9 stycznia 2007 r. oraz w dniu 16 stycznia 2007 r., a w dniu 24 stycznia 2007 r. zwrócono ją do nadawcy. W dniu 24 stycznia 2007 r. pełnomocnik stron postępowania adwokat T. M. nadał w placówce pocztowej odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Urząd Pocztowy zwrócił tę przesyłkę nadawcy, gdyż została ona błędnie zaadresowana. Pełnomocnik skarżących w dniu 5 lutego 2007 r. ponownie nadał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skoro strony nie podjęły przesyłki nadanej w dniu 17 listopada 2006 r., należy przyjąć, że doręczenie stronom zaskarżonej decyzji miało miejsce odpowiednio w dniu 12 grudnia 2006 r. i w dniu 13 grudnia 2006 r. W ocenie Ministra organ konserwatorski nie był zobligowany do ponownego doręczenia decyzji. W związku z tym termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął w dniu 27 grudnia 2006 r., a po jego upływie decyzja stała się ostateczna. Mając powyższe na uwadze, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że odwołanie od decyzji nadane w dniu 5 lutego 2007 r. (data stempla pocztowego) zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zdaniem Ministra, nawet w przypadku uznania, że w odniesieniu do małżonków K. przepis art. 44 § 4 k.p.a. nie ma zastosowania, a dzień sporządzenia odwołania (18 stycznia 2007 r.) uprawdopodobnia datę doręczenia im decyzji, należałoby stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, który upłynąłby w tej sytuacji w dniu 1 lutego 2007 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. J., A. J., R. K. i S. K wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 57 § 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie daty nadania przesyłki - zwróconej ze względu na błąd w adresie, pozbawienie strony możliwości wniesienia odwołania oraz pominięcie w postępowaniu odwoławczym konieczności doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, co miało wpływ na ustalenie terminów postępowania. Skarżący zauważyli, że o ile bezsporny jest fakt, że małżonkom J. decyzję doręczono w dniu 12 stycznia 2007 r., o tyle małżonkom K. decyzja nie została doręczona w dniu 18 stycznia 2007 r., czyli w dacie sporządzenia odwołania, ponieważ data ta informuje jedynie o terminie, w którym pełnomocnik skarżących zapoznał się z decyzją. Skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji, jako datę doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji, winien przyjąć dzień 24 stycznia 2007 r., bowiem tylko fakt zapoznania się z decyzją, a nie sama wiedza o jej istnieniu, daje podstawę do ustosunkowania się do niej - co skutkowało w niniejszym postępowaniu administracyjnym wniesieniem odwołania. Wskazano przy tym, że z treści art. 129 k.p.a. wynika, że odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od momentu jej doręczenia, nie zaś od dnia, w którym strona dowiedziała się o istnieniu decyzji. Skarżący zauważyli, że nawet przy założeniu, iż przez błędne wysłanie odwołania małżonkowie J. uchybili terminowi do wniesienia odwołania to taka wykładania nie może mieć zastosowania do pozostałych skarżących. tj. małżonków K., gdyż w ich przypadku zostało ono wniesione w ustawowym terminie. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że przez złe oznaczenie ulicy, a co za tym idzie niedoręczenie odwołania organowi, uchybiono terminowi do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do art. 42 k.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, jak też w lokalu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Przepisy art. 44 k.p.a przewidują sposoby doręczeń zastępczych. W razie niemożności doręczenia pisma zgodnie z art. 42 oraz art. 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. W niniejszej sprawie do stron postępowania skierowano odpisy decyzji dwukrotnie tj. w dniu 17 listopada 2006 r. oraz w dniu 5 stycznia 2007 r. W ocenie Sądu, nie ma racji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że skutek doręczenia decyzji miał miejsce w grudniu 2006 r., a fakt powtórnej wysyłki nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Skoro [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie doręczył decyzję stronom, to termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia doręczenia decyzji wysłanej powtórnie, tj. w dniu 5 stycznia 2007 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja została powtórnie wysłana do małżonków J. w dniu 5 stycznia 2007 r. Była ona dwukrotnie awizowana w dniach 9 stycznia 2007 r. oraz 16 stycznia 2007 r. i zwrócona do organu pierwszej instancji. A zatem, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie małżonkom J. należało uznać za dokonane w dniu 23 stycznia 2007 r., a decyzję pozostawić w aktach sprawy. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania od decyzji przez małżonków J. upłynął w dniu 6 lutego 2007 r. Jeśli zaś chodzi o doręczenie decyzji małżonkom K., ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja została doręczona S. K., jednakże na zwrotnym potwierdzeniu brak jest daty odbioru decyzji (datownik placówki oddawczej wskazuje datę 12 stycznia 2007 r.). Przyjmując więc za datę doręczenia małżonkom K. decyzji dzień 12 stycznia 2008 r., termin do wniesienia odwołania przez nich upłynął w dniu 26 stycznia 2007 r. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że za datę wniesienia odwołania należy przyjąć dzień 24 stycznia 2007 r., tj. dzień nadania odwołania w placówce pocztowej pod błędny adres. Zgodnie z przepisami k.p.a. podanie uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, tylko w razie wniesienia go do organu niewłaściwego. W sytuacji skierowania podania pod błędny adres stronom służy wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Jednakże z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało prawidłowo nadane w dniu 5 lutego 2007 r. A zatem termin do wniesienia odwołania został zachowany. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że początek biegu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji wielości stron postępowania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. W związku z tym, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, powinno ono zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na szereg nieprawidłowości zaistniałych w toku postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że w razie braku daty doręczenia przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, organ administracyjny powinien przeprowadzić postępowanie reklamacyjne we właściwym urzędzie pocztowym, aby uniknąć wątpliwości co do daty doręczenia. Zwrócić uwagę należy także na istotne braki materiału dowodowego. Nadesłane do Sądu akta administracyjne sprawy zawierają jedynie kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji oraz kopie zwróconych przesyłek. Kopie tych dokumentów są mało czytelne i nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem. Należy uznać to za istotne uchybienie, gdyż dokumenty te stanowią kluczowe dowody w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto wskazać należy, że w razie wielości stron postępowania organ ma obowiązek doręczyć odpisy decyzji każdej ze stron osobną przesyłką, a nie – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – przesyłka została skierowana wspólnie do małżonków. Reasumując, wskazać należy, że ustalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego co do daty doręczenia decyzji stronom nie są prawidłowe, a co za tym idzie błędne było również ustalenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2006 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w wyroku.