II SA/Sz 317/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelnik Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. działając z upoważnienia Komendanta Miejskiego Policji w S. decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 , poz. 908) skierował E. B. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. E. B. odwołując się podniósł, że decyzja ta z mocy prawa jest nieważna i wniósł o jej uchylenie argumentując, że wydana została ze znacznym przekroczeniem terminu 30 dni przewidzianego w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Ostatni raz punkty za przekroczenie prędkości otrzymał bowiem (...(, a decyzja wydana została (...(. Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia (...( na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz.U. Nr 69, poz. 22; zm. Dz. U. z 2007 r. Nr 178, poz. 1264) po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło popełnienie przez stronę trzech wykroczeń drogowych w okresie od (...(, za które to strona otrzymała łącznie 26 punktów, które zostały odnotowane w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zarejestrowane w ewidencji kierowców wykroczenia drogowe dotyczą naruszeń przepisów ruchu drogowego, w których zapadły prawomocne rozstrzygnięcia w postaci prawomocnych mandatów karnych nałożonych na stronę w dniu (...( za przekroczenie dozwolonej prędkości. Wyjaśniając szczegółowo podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał między innymi treść oraz ratio legis przepisów regulujących problematykę badań psychologicznych kierowców i postępowania z kierowcami popełniającymi wykroczenia drogowe. Odnosząc się do zarzutu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w S. stanął na stanowisku (powołując się na pismo Biura Prawnego KGP z (...(), że wskazany w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. termin 30 dni do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne należy uznać za termin instrukcyjny albowiem termin ten nie wywołuje określonego w przepisach skutku prawnego. Według Komendanta przemawia za tym praktycznie zbyt krótki okres na wydanie skierowania na badania przez organ kontroli ruchu drogowego. W rozporządzaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego nie określono terminu wystąpienia z wnioskiem o skierowanie na egzamin sprawdzający kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów, ponadto nie wskazano terminu obligującego funkcjonariusza organu kontroli ruchu drogowego do sporządzenia karty rejestracyjnej na sprawcę naruszenia przepisów ruchu drogowego i karty informacyjnej przez Sądy po wydaniu prawnego rozstrzygnięcia. Pominięcie w powyższych przepisach kwestii terminów sporządzania i przekazywania do komórek organizacyjnych czynności kontroli ruchu drogowego formularzy kart rejestracyjnych i kart informacyjnych skutkuje ich opóźnioną rejestrację w ewidencji kierowców. W przypadku strony rejestracja w ewidencji kierowców naruszenia przepisów ruchu drogowego z dnia (...( nastąpiła w dniu (...(, czyli w tym dniu organ prowadzący ewidencję kierowców (Komendant Wojewódzki Policji w S.) powziął informację obligującą go do wystąpienia z wnioskiem o egzamin kontrolny, co zrealizowano w dniu (...(. W reasumpcji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami i w jej treści nie sposób jest doszukać się wad prawnych powodujących możliwość jej uchylenia bądź zmiany. E. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższą decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącego, decyzja ta posługuje się niezrozumiałym dla strony pojęciem termin instrukcyjny, nie wyjaśnionym przez organ II instancji. Poza tym nie podzielił skarżący dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji charakteru prawnego terminu zawartego w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy( (Dz. U. Nr 69, poz. 622), ponieważ została ona oparta na pismach Biura Prawnego KGP, a tymczasem pisma okólne, które stanowią urzędową wykładnię przepisów nie mogą być sprzeczne z treścią tych przepisów, a tak jest w niniejszym przypadku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazuje się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty i argumenty podniesione e jej uzasadnieniu są trafne. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę najpierw w odwołaniu, a obecnie w skardze pozwala na wskazanie, że istota sporu między skarżącym a organami obu instancji orzekającymi w sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego terminu do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne, a zwłaszcza skutków prawnych wydania decyzji w tym przedmiocie z naruszeniem tego terminu. Zdaniem Sądu, aby było możliwe przystąpienie do rozważań nad powyższą kwestią niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, od jakiego momentu termin ten należy liczyć. Zauważyć trzeba, że art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, przewiduje dwie odrębne hipotezy prowadzące do skierowania kierującego pojazdem silnikowym na badanie psychologiczne przeprowadzone w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem badaniu takiemu podlega: "kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: a) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, b) przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". Powyższy sposób legislacji wyraźnie rozróżniający stany faktyczne objęte hipotezami oznaczonymi literami a i b w powiązaniu z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) w dalszej części cytowanego rozporządzenia wskazuje na odmienne uregulowanie momentu początkowego biegu terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. Mianowicie zgodnie z § 2 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, decyzję w tym przedmiocie osobie wskazanej w art. 124 ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje "w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy". Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadku osoby wskazanej w art. 130 ust. 1 pkt 2 lit. a termin 30 dni należy liczyć od daty naruszenia zakazu kierowania pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, zaś w przypadku osoby określonej w lit. b – termin ten nie biegnie od dnia deliktu drogowego, lecz od dnia, w którym osoba taka przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Moment naruszenia przepisów Prawa o ruchu drogowym nie jest tożsamy z momentem otrzymania punktów za takie naruszenie. Musi bowiem zaistnieć przewidziana przepisami prawa rejestracja faktu przypisania kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w prowadzonej przez Policję na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy, ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 236. poz. 1998 ze zm.) wydane z upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W świetle powyższych rozważań oczywiste staje się, że skarżący nie ma racji powołując się na datę naruszenia przepisów o ruchu drogowym, jako na moment, od którego należało liczyć bieg trzydziestodniowego terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne. Kierować się bowiem należało datą wpisu ostatecznego do ewidencji dokonanego zgodnie z odpowiednimi do stanu faktycznego sprawy przepisami rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 2002 r. w związku z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący za naruszanie przepisów o ruchu drogowym ukarany został mandatem karnym, który przyjął, a zatem z tą chwilą mandat stał się prawomocny i stanowił podstawę do wpisania naruszenia do ewidencji zgodnie z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 i 6 wskazanego wyżej rozporządzenia. Data wpisania do ewidencji kierowców naruszenia, za które przyznano punkty, decydujące o przekroczeniu liczby 24 punktów (w ciągu roku) stanowi datę początkową biegu terminu do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów Prawo o ruchu drogowym w dniu (...(. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku komputerowego ewidencji dotyczącej E. B. między innymi wynika data wykroczenia, jego kwalifikacja prawna, fakt ukarania mandatem (kredytowym), numery służbowe wprowadzającego i rejestrującego, dane identyfikacyjne pojazdu. Nie wynika natomiast, kiedy nastąpiła rejestracja w ewidencji, w związku z którą ustalono przekroczenie w ciągu roku limitu 24 punktów. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że datę tę stanowił dzień (...(, jednakże nie napisał, z jakiego dowodu ustalenie to wynika. Co prawda, na wyżej wskazanym wydruku komputerowym, w części stanowiącej lewy margines znajduje się tekst sporządzony pismem ręcznym o treści: "wprow. (...(", lecz nie wiadomo kto i na jakiej podstawie dowodowej tego dokonał, co narusza przepisy postępowania określone w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa bowiem nie stanowi wyjaśnienia istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia. W tej sytuacji uznać należało, że okoliczność, czy zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem przewidzianego do jej wydania terminu określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. wymaga zatem zbadania i ustalenia. W tej stacji co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu odwoławczego wskazującego w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, że decyzja kierująca skarżącego na badania psychologicznej na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b wydana została bez przekroczenia terminu 30 dni. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji zobowiązany będzie wyjaśnić tę kwestię w oparciu o materiał dowodowy pozwalający ustalić datę zgłoszenia do ewidencji naruszenia z dnia (...( oraz datę wprowadzenia do niej tego naruszenia i przyznania za nie tzw. punktów karnych. Od tego ustalenia zależała będzie konieczność (lub jej brak) rozważania charakteru prawnego terminu wyrażonego zwrotem: "w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia (...)". Przyznać trzeba rację skarżącemu, że pisma zawierające urzędowe interpretacje przepisów prawa nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji. Nie mniej jednak należy odnotować brak jednolitości poglądów co do charakteru prawnego wskazanego wyżej terminu. Fakt użycia przez organ II instancji pojęcia "termin instrukcyjny" prawa nie narusza. Pojęcie termin instrukcyjny pochodzi z nauki prawa, która posługuje się różnymi podziałami terminów w zależności od skutków, jakie wywołuje ich niedochowanie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym co do charakteru prawnego terminu określonego w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami zaistniały dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze z nich, które podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że jest to termin prawa materialnego, a zatem skierowanie kierowcy na badania psychologiczne po jego upływie nie może prowadzić do ujemnych skutków w przypadku nie poddaniu się takiemu badaniu a zatem nie może stanowić podstawy do wydania przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 126/0, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 332/06). Stanowisko drugie uznaje natomiast, że termin o jakim mowa w § 2 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. jest terminem instrukcyjnym, a więc takim, któremu nie można przypisać sankcji nieważności. Tym samym decyzji wydanej z przekroczeniem takiego terminu nie można skutecznie przypisać cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r. sygn. I OSK 197/07, wyrok WSA w S. z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II SA/Sz 1259/07). Opowiadając się za poglądem pierwszym skład Sądu wyrokujący w przedmiotowej sprawie miał świadomość tego, że co do zasady terminy prawa materialnego są terminami ustawowymi i powinny być określone w ustawie, co nie wyklucza jednak możliwości ustanowienia takiego terminu w rozporządzeniu wydanym na podstawie i w wykonaniu ustawy, ponieważ podziały na terminy materialne i procesowe mają charakter doktrynalny. Trudno jest wyobrazić sobie by racjonalny prawodawca wprowadzał jako instrukcyjny termin 30 dni do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne, skoro art. 35 § 3 Kpa przewiduje niemalże identyczny termin dla załatwienia sprawy administracyjnej ("nie później niż w ciągu miesiąca"). W ocenie Sądu materialno-prawny charakter analizowanego obecnie terminu wynika z jego ratio legis, które wypływa z jednej strony z celu, a zwłaszcza z funkcji ochronnej instytucji prawnej jaką jest skierowanie – w określonych prawem sytuacjach – kierującego pojazdem silnikowym na badania psychologiczne, a z drugiej strony stanowić ma gwarancję ograniczenia stanu niepewności kierującego co do trwałości posiadanego przezeń uprawnienia Innymi słowy, termin ten ma skrócić do minimum czas niezbędny na ewentualne orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi osobom, co do których wystąpiły przeciwwskazania psychologiczne do kierowania pojazdem, ale także ma przeciwdziałać wydłużeniu procedury rejestracji kierowcy w ewidencji i w związku z tym pozostawaniem takiej osoby w stanie niepewności. Reasumując, w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że termin do wydania decyzji wskazany w rozważanym przepisie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. został przekroczony, należy wydać decyzję uwzględniająca powyższe zapatrywania prawne Sądu. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (pkt I) i art. 152 (pkt II) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).