II SAB/Ol 16/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 roku sprawy ze skargi J.H. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uwzględniającego skargę na bezczynność w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 15/07 w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia "[...]" roku w sprawie udostępnienia akt administracyjnych sprawy I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2007 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 15/07; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.H. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 kwietnia 2008 r. J.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]", zwanego dalej też jako PINB lub powiatowy organ nadzoru budowlanego, prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Ol 15/07. Wyrokiem tym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązał organ do umożliwienia J.H. wglądu do akt administracyjnych sprawy, prowadzonej ponownie po wydaniu decyzji WINB w Olsztynie z dnia 12 września 2006 r., przekazującej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę samowoli budowlanej na nieruchomości "[...]", w terminie 14 dni od otrzymania akt administracyjnych. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pod rozwagę Sądu poddał zastosowanie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi J. H. podniósł następujące okoliczności: Pismem z dnia 26 lipca 2007 r. PINB poinformował go, że z aktami administracyjnymi sprawy samowoli budowlanej dotyczącej wskazanej nieruchomości, może zapoznać się codziennie od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.30 do 11.30. W dniu 22 sierpnia 2007 r. wystąpił on do organu nadzoru budowlanego o udostępnienie z akt sprawy, za zwrotem kosztów, kserokopii wymienionych enumeratywnie pięciu dokumentów. Ze względu na potrzebę wykorzystania dokumentów w postępowaniach nadzorczych i sądowych, poprosił o sporządzenie wnioskowanych kserokopii i przygotowanie ich do odbioru na dzień 29 sierpnia 2007 r. Dnia 29 sierpnia 2007 r., po uzyskaniu telefonicznego potwierdzenia, że wnioskowane kserokopie są przygotowane, udał się do siedziby PINB. Jednak na miejscu okazało się, że przygotowano kserokopie trzech z wnioskowanych dokumentów. Organ wyjaśnił mu wówczas, iż pozostałych dwóch dokumentów nie można było odszukać ze względu na przeprowadzaną w Inspektoracie kontrolę NIK, o czym też został zawiadomiony przesłanym pocztą pismem z dnia 28 sierpnia 2007 r., w którym poinformowano go, iż żądane dokumenty zostaną przygotowane na dzień 6 września 2007 r. Skarżący podał, że w dniu 29 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w obecności radcy prawnego obsługującego organ, zobowiązał się do przesłania mu kserokopii pozostałych dokumentów pocztą. J.H. zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał tych kserokopii, jak również nie umożliwiono mu zapoznanie się z całością akt sprawy w dniu 29 sierpnia 2007 r., co zdaniem skarżącego stanowi niewykonanie wskazanego wyroku sądu zarówno co do terminu jak i jego sentencji. Pismem z dnia 9 marca 2008 r. J.H. wezwał powiatowy organ nadzoru budowlanego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w zakresie udostępnienia kserokopii: postanowienia PINB z dnia 21 października 2006r. "[...]" oraz decyzji PINB z dnia 21 grudnia 2006r. znak: "[...]" . W odpowiedzi, pismem z dnia 25 marca 2008r., PINB poinformował skarżącego, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji uznały, iż w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano wskazane rozstrzygnięcia, skarżącemu nie przysługuje uprawnienie strony i w związku z tym przepisy art. 73 i 74 K.p.a. nie mają w sprawie zastosowania. Reasumując skarżący podkreślił, iż pisemne deklaracje organu, zawarte w pismach z dnia 26 lipca 2007r. i 28 sierpnia 2007r. pozorują tylko realizację wyroku Sądu. Organ nadal uniemożliwia mu wgląd do akt administracyjnych oraz wydanie z tych akt kserokopii wskazanych dokumentów. Ponadto podniósł, iż organ błędnie wywiódł, że przepis art. 74 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia o odpis dokumentu z akt administracyjnych przez wnioskodawcę nie uznanego za stronę postępowania, o czym przekonują wyroki NSA z 16 maja 2006r. sygn. akt I OSK 848/05 oraz z dnia 25 czerwca 1999r. sygn. akt IV S.A. 1374/98. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż jego celem była realizacja wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2007r. sygn. akt SAB/Ol 15/07 w całości. Organ potwierdził okoliczności faktyczne, przytoczone przez skarżącego zaznaczając, iż ze względu na upływ czasu radca prawny nie jest w stanie potwierdzić ani zaprzeczyć, że był świadkiem rozmowy Inspektora i skarżącego na temat przekazania skarżącemu kopii dwóch pozostałych dokumentów. Ponadto podał, że w międzyczasie "natknął się" na orzeczenie NSA z dnia 25 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 1374/98, które zobowiązuje organ rozpatrujący wniosek do ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony w sprawie, w której żąda udostępnienia akt (dokumentów). J.H., zdaniem organu, przymiotu takiego brak, gdyż sprawa, w której zostały wydane żądane postanowienie i decyzja dotyczy wprawdzie nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnioskującego, ale uwarunkowania techniczne odnoszące się do jej zabudowy i zagospodarowania nie pozwalają na uznanie J.H. za stronę w postępowaniu dotyczącym rodzaju inwestycji prowadzonej na działce sąsiada (budowa wiaty). Tym samym organ podzielił pogląd przedstawiony przez WINB w Olsztynie w decyzji z dnia 21 grudnia 2007r. znak "[...]" dotyczącej odmowy wznowienia postępowania w sprawie słupów żelbetonowych stanowiących konstrukcję przyszłej wiaty nad wjazdem do garażu "[...]" z powodu nieprzysługiwania J.H. prawa strony. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2008r. J.H. poparł skargę oraz argumenty w niej zawarte. Ponadto oświadczył, iż przedmiotem jego skargi jest wyłącznie niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2007r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 15/07. Skarżący wskazał nadto, że decyzja WINB, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Dodatkowo podniósł, że 29 sierpnia 2007r., kiedy to był w siedzibie PINB, w celu zapoznania się z aktami sprawy, nie został sporządzony żaden protokół z tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 154. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zaznaczyć należy, iż powołane unormowania mają na celu zapewnienie skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów administracji publicznej (których działalność, czy też bezczynność była przedmiotem kontroli) do podjęcia stosownych działań, ale także w przypadku ich niepodjęcia ukaranie organu za nierespektowanie orzeczenia sądowego. Skoro omawiany przepis daje podstawę wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku, należy wyjaśnić czym w istocie niewykonanie wyroku jest. Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu, określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Niewykonaniem wyroku jest również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych przez sąd. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Do wyznaczonego przez sąd terminu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwienia sprawy. Wobec tego nie może on ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 K.p.a. (L. Żukowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999, z. 3, poz. 57). Zasadnym jest wyjaśnić, iż konstrukcja skuteczności orzeczenia sądu administracyjnego, jak i jej zakres oraz konsekwencje nieprzestrzegania są ściśle powiązane z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, a więc istotne wyjaśnienie przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, jest wiążąca, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany przepisów prawa, w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w przypadku wzruszenia orzeczenia w przewidzianym trybie. Oznacza to, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu, jeżeli organ ten nie zaskarżył wyroku nakładającego nań obowiązek, wskutek czego doszło do uprawomocnienia się orzeczenia, to jest on zobowiązany zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007r. o sygn. akt II SAB/Ol 15/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę J.H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie mu akt administracyjnych postępowania dotyczącego samowoli budowlanej na nieruchomości "[...]", prowadzonego ponownie po wydaniu decyzji WINB w Olsztynie z dnia 12 września 2006r., przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd zobowiązał PINB do umożliwienia stronie skarżącej wglądu do akt administracyjnych tej sprawy - w terminie 14 dni od otrzymania akt administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że powiatowy organ nadzoru budowlanego pozostaje w bezczynności, gdyż nie umożliwił skarżącemu wglądu do całości akt sprawy oraz nie wydał postanowienia w którym uzasadniłby odmowę wglądu do tych akt. Sąd przypomniał treść art. 73 § 1 i 2 oraz art. 74 § 1 i 2 Kpa. Podniósł, że organ administracji nie może odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jeżeli tylko żądanie to nie dotyczy akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej oraz innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Ponadto Sąd, z powołaniem się na piśmiennictwo, podkreślił, iż prawo do udostępnienia akt sprawy służy stronie w każdym stadium postępowania, strona może występować z żądaniami wymienionymi w art. 73 nie tylko w okresie od dnia wszczęcia postępowania do jego zakończenia, ale również w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Jest możliwe i dopuszczalne żądanie udostępnienia akt sprawy po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji w celu przygotowania odwołania od tej decyzji czy też po doręczeniu decyzji ostatecznej w związku z zamiarem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Ponadto wyjaśniono, iż odmowa udostępnienia akt następuje w każdym przypadku w drodze postanowienia (art. 74 § 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne były bezsporne. Organ w zasadzie przyznał okoliczności faktyczne przytoczone przez skarżącego. Fakt, iż skarżącemu nie umożliwiono dostępu do całości akt sprawy, obejmujących postanowienie PINB z dnia 21 października 2006r. "[...]" oraz decyzję PINB z dnia 21 grudnia 2006r. "[...]", znajduje potwierdzenie w piśmie powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia 25 marca 2008r., a także w odpowiedzi na skargę. Mając na względzie powołane okoliczności faktyczne i prawne, w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew prawomocnemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2007r. o sygn. akt II SAB/Ol 15/07, nie zastosował się do nałożonego na ten organ obowiązku umożliwienia J.H. wglądu do akt administracyjnych sprawy dotyczącej samowoli budowlanej na nieruchomości "[...]". Z pewnością nie można traktować jako wykonania wyroku pisma organu, w którym zawiadamia on wnioskodawcę o możności zapoznania się z aktami sprawy w określonych dniach i godzinach urzędowania, w sytuacji gdy w późniejszym czasie, kiedy strona chce z tego uprawnienia chce skorzystać, organ faktycznie nie daje takiej możliwości. Organ nadzoru budowlanego podnosi, iż jego celem było wykonanie wskazanego wyroku. Jednak postępowanie organu przekonuje o całkowitym jego zignorowaniu, co świadczyć może o lekceważeniu prawomocnego orzeczenia Sądu bądź o braku znajomości podstawowych zagadnień dotyczących procedury sądowoadministracyjnej. Mimo deklarowanego zamiaru, organ nie zastosował się w pełni ani do obowiązków wynikających z sentencji wymienionego wyroku, ani do wskazówek co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, mimo że wskazania co do dalszego postępowania sformułowane zostały w sposób jednoznaczny, niewątpliwy, niewymagający domysłów czy też interpretacji. PINB zawiadomił wprawdzie skarżącego o możliwości przejrzenia akt, ale gdy J.H. chciał z tego uprawnienia skorzystać (wbrew wymogom procedury na tę okoliczność nie został spisany protokół – art. 67 § 1 K.p.a.), uniemożliwiono mu to, powołując się najpierw na kontrolę Najwyższej Izby Kontroli, a następnie uzasadniając swoje stanowisko brakiem przymiotu strony przez skarżącego (przy czym odmowa nie nastąpiła w wymaganej prawem formie, tj. postanowienia, na które przysługuje zażalenie). Stwierdzić należy, że okoliczności powyższe w ogóle nie usprawiedliwiają organu. W szczególności zaskakuje odmowa udostępnienia akt z powodu nieposiadania przez J.H. interesu prawnego. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając skargę J.H. na bezczynność organu nadzoru budowlanego uznał, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 73 i 74 K.p.a., to taka ocena - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. -zobowiązywała organ do zastosowania tych przepisów i udostępnienia J.H. całości akt administracyjnych sprawy prowadzonej ponownie po wydaniu przez WINB decyzji kasacyjnej z dnia 12 września 2006r., a dotyczącej samowoli budowlanej na nieruchomości położonej "[...]" bez jakichkolwiek wyłączeń. Wszak dokumenty, do których wglądu domagał się skarżący datowane były po 12 września 2006 r., a Sąd nakładając na organ obowiązek udostępnienia akt sprawy, żadnych dokumentów z tego obowiązku nie wyłączył. Działania organu przeciwne wskazaniom co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku, świadczą o braku woli udostępnienia skarżącemu wglądu do całości akt sprawy. Wymierzając organowi grzywnę Sąd wziął pod uwagę charakter sprawy oraz fakt, iż organ w dalszym ciągu jest bezczynny w udostępnieniu skarżącemu całości akt wskazanej sprawy administracyjnej, mimo że nałożony nań obowiązek podlega w dalszym ciągu wykonaniu. Nałożona grzywna ma zdyscyplinować organ do bezzwłocznego wykonania tego obowiązku. Zważywszy na fakt, że organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2007r. sygn. akt II SAB/Ol 15/07 w części jednak wykonał, grzywnę wymierzono w stosunkowo niskiej wysokości. Ponadto zasadnym jest podnieść, iż na instytucję "udostępniania akt" sprawy składa się uprawnienie do przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy oraz - o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony - żądania uwierzytelnienia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów oraz żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W piśmiennictwie jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że sporządzanie kopii pism znajdujących się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki, czy też innych urządzeń, mieści się w pojęciu "sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy". Użycie określonego urządzenia oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia takich notatek i odpisów (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 2580/00, niepubl., też G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 73, LEX, 2007, wyd. II). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy