IV SA/Wa 832/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) listopada 2007r. Prezydent W. ustalił – po ponownym rozpoznaniu wniosku M. i P. L. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz szamb szczelnych, na działkach nr ew. (...) w obrębie (...) przy ul. (...) na terenie Dzielnicy (...) w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przed wydaniem decyzji przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy wynika, iż dominującą funkcją obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa oraz gospodarcza. Wysokość obiektów w sąsiedztwie wynosi 2 kondygnacje plus poddasze użytkowe (12m). Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszą w sąsiedztwie od 0,28 do 0,32. Dla terenu objętego wnioskiem przyjęto wskaźnik = ca 0,30. W analizie wskazano również, aby szerokość elewacji planowanego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wynosiła 26, a szerokość budynku w zabudowie szeregowej wynosiła max 36 m, natomiast spadek dachu wynosił od 10 do 40 stopni. Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w przedmiotowej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień. Odwołania od powyższej decyzji złożyli K. P., M. N., B. W., I. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący się wskazali na niewłaściwe ich zdaniem wyliczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., zwłaszcza na błędne ich zdaniem wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla działki nr (...) z obrębu (...) . W wyliczeniu, zdaniem odwołujących się nie uwzględniono wszystkich budynków znajdujących się na tej działce oraz przyjęto niewłaściwą powierzchnię działki. Decyzją z dnia (...) lutego 2008r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588) organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w treści art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wykonana analiza nie odpowiada postanowieniom powołanych przepisów. Organ odwoławczy stwierdził, iż w analizie brak jest odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Na załączniku graficznym do analizy podano jedynie wskaźniki powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki w odniesieniu do dwóch nieruchomości, nie wzięto pod uwagę wskaźników, o których mowa w rozporządzeniu dla nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym a zabudowanych budynkami wolnostojącymi. Analizując akta sprawy i sposób wykonania analizy obszaru Kolegium stwierdziło, że analiza wykonana została pod kątem określonego we wniosku sposobu zabudowy. Przy ustalaniu poszczególnych parametrów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do niej należy brać pod uwagę dane wynikające z całego obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że korespondencja kierowana do stron postępowania wracała z adnotacją, iż adresat wyprowadził się lub jest nieznany pod wskazanym adresem, nie podejmując działań mających na celu ustalenie aktualnych adresów stron postępowania. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga również kwestia czy uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego zamierzenia budowlanego ( podłączenie gazu dla celów bytowych i grzewczych). Pismem z dnia 10 kwietnia 2008r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. Spółka z o.o. z siedzibą w S. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 44 § 4 k.p.a. W świetle powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, iż jest właścicielem terenu, którego dotyczy decyzja. Nieruchomość została nabyta od małżonków L., a spółka miała zamiar realizować inwestycję co do której został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Spółka podniosła, iż na skutek przedłużającej się procedury ponosi duże straty, gdyż ciąży na niej kredyt zaciągnięty na zagospodarowanie tej nieruchomości, a nadal nie osiąga jakichkolwiek dochodów. Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji prawidłowo określił obszar analizowany, a dokonane wyliczenia potwierdziły możliwość realizacji planowanej inwestycji. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa bliźniacza i szeregowa. Zatem planowana inwestycja nie zmieni już istniejącej w sąsiedztwie specyfiki zabudowy, a tym samym zrealizowana zostanie funkcja ładu przestrzennego. W ocenie Skarżącego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy zwłaszcza, iż na podstawie § 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia " dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (...)". Ponadto zadaniem strony skarżącej planowana inwestycja posiada całą potrzebną infrastrukturę do przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, na dowód czego przedstawiona została stosowna dokumentacja. Zatem brak jest podstaw do wyjaśniania czy uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Wreszcie zdaniem skarżącej spółki organ odwoławczy naruszył treść art. 44 § 4 k.p.a. przyjmując, iż korespondencji nie doręczano stronom postępowania, skoro organ pierwszej instancji doręczał korespondencję i decyzje na adresy zameldowania, a zatem mamy do czynienia z doręczeniem zastępczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Prezydenta W., którą to decyzją organ ustalił na wniosek M. i P. L. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz szamb szczelnych , na działkach nr ew. (...) w obrębie (...) przy ul. (...) na terenie Dzielnicy (...) w W. Przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w treści art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, potrzebę ustalenia aktualnych adresów stron postępowania oraz wyjaśnienia czy uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego zamierzenia budowlanego ( podłączenie gazu dla celów bytowych i grzewczych). Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przekroczył kompetencji wynikających z postanowień art.138 § 2 k.p.a. uchylając rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o p.z.p.) – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada postanowieniom powołanych przepisów. Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż w analizie brak jest odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do analizy podano jedynie wskaźniki powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki w odniesieniu do dwóch nieruchomości. Przy ustalaniu poszczególnych parametrów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do niej, należy brać pod uwagę dane wynikające z całego obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia. Zgodzić należy się natomiast ze stroną skarżącą, iż stosownie do treści § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli jednak wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. A zatem wstępnym warunkiem jest przeprowadzenie szczegółowej i zgodnej z obowiązującymi przepisami analizy, z której musi wynikać podstawa do wyznaczenia innego niż określony w ust. 1 wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Mając na uwadze, iż sporządzenie szczegółowej analizy jest fundamentalną kwestią dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przekazał sprawę organowi pierwszej instancji, albowiem przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu zachodzi konieczność prawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dlatego też w przypadku, gdy korespondencja kierowana do stron postępowania wracała z adnotacją, iż adresat wyprowadził się lub że nie jest znany - organ pierwszej instancji zobowiązany był do podjęcia działań mających na celu ustalenie stron postępowania oraz ich aktualnych adresów. W tym miejscu zauważyć należy ,iż stosownie do treści art.145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Utrzymanie przez Kolegium decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie wszystkie strony postępowania brały w nim udział, stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej. Podkreślenia wymaga również fakt, iż na konieczność sporządzenia szczegółowej analizy, w tym niezbędność uwzględnienia parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz na konieczność ustalenia stron postępowania, a także ich aktualnych adresów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwracało uwagę uchylając poprzednią decyzję Prezydenta W. z dnia (...) marca 2007r. Nie można natomiast zgodzić się z organem odwoławczym, iż wyjaśnienia wymaga kwestia, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji planowanego zamierzenia budowlanego ( podłączenie gazu dla celów bytowych i grzewczych). Zgodnie z treścią art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dla wydania decyzji nie jest zatem konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego projekt. Z treści decyzji z dnia (...) listopada 2007r. wynika, iż istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci gazowej oraz że sporządzona została dokumentacja projektowa. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.