VI SA/Wa 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T. Sp.j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oddala skargę Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2007 r., nałożono na przedsiębiorcę – T. Spółka Jawna, z siedzibą w W. (dalej: przedsiębiorca, skarżący) karę pieniężną w kwocie 1950,00 zł. Powyższą karę nałożono za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut (150,00 zł), b) za każde następne rozpoczęte 30 minut – 200,00 zł (9 x 200 zł). Karę nałożono w następującym stanie faktycznym. Mianowicie, podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2007 r. w D. na drodze [...] - [...] pojazdu marki [...] o nr rej [...] stwierdzono, że przedsiębiorca wykonywał przewóz żwiru w ilości 20900 kg na budowę trasy [...] Na potwierdzenie kierowca okazał wypis z licencji oraz dokument przewozowy. Jednocześnie stwierdzono, iż w dniu [...] kwietnia 2007 pomiędzy godziną [...] a godziną [...] czas jazdy kierowcy bez wykonania prawidłowej przerwy wyniósł 9 godzin 30 minut i został przekroczony o 5 godzin. W związku z powyższym uznano, iż naruszeniu uległy przepisy art. 4 lit. d rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia marca 2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, które stanowi, że "przerwa" oznacza okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku." Przepis art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba, że zaczyna on okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami pierwszego akapitu. Przepis art. 92 ust. 1 pkt. 2, 7 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: o czasie pracy kierowców, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Przepis art. 92 ust. 4 powołanej ustawy stanowi: wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Przedsiębiorca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. uważa, że pojazdy służące do budowa dróg są zwolnione z stosowania przepisów rozporządzenia Rady EWG 3820/85 oraz 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. Na potwierdzenie tego przesyła pismo Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. Organ prowadzący postępowanie nie podzielił argumentacji strony albowiem zgodnie z przepisem art. 13 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1 każde państwo członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 tego rozporządzenia i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub w porozumieniu z zainteresowanymi państwami, na terytorium innego państwa członkowskiego, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych miedzy innymi pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Przepisy powołanego rozporządzenia weszły w życie 11 kwietnia 2007 r. jednak w dniu kontroli do polskiego ustawodawstwa krajowego nie zostały wprowadzone wyjątki przewidziane w art. 13, co oznacza, że w sprawie nie może mieć zastosowanie zwolnienie przewidziane w art. 13 lit h. w/w rozporządzenia. Ponadto należy wskazać, iż cytowany przepis art. 13 lit h stanowi o pojazdach używanych w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg, nie zaś o pojazdach wykorzystywanych do budowy dróg, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych utrzymanie drogi jest to wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył przedsiębiorca zarzucając jej sprzeczność z prawem, a w szczególności rozporządzeniem nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE z dnia 11.04.2006r. Nr L 102/1), które weszły w życie od 11 kwietnia 2007 r., w myśl których samochody wykonujące przewozy służące do utrzymania i kontroli dróg co dotyczy także pojazdów budujących i remontujących drogi, wyłączone są z pod przepisów art. 5 - 9 tego rozporządzenia (art. 13 ust. 1 lit. h). Mając powyższe na uwadze przedsiębiorca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przedsiębiorca uznał, że wyrażony w decyzji organu I instancji pogląd prawny dotyczący obowiązywania art. 13 powołanego wyżej rozporządzenia nr 561/2006 jest błędny. Przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. obowiązują na terenie całej Unii Europejskiej od dnia 11 kwietnia 2007 r., a z art. 13 ust. 1 lit. h wywieść można, iż przepisy artykułów od 5 do 9 dotyczące czasu pracy oraz przerw, nie mają zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami służącymi do budowy i remontu dróg. Nie ma znaczenia fakt iż do czasu kontroli nie weszła w życie nowelizacja ustawy o czasie pracy kierowców, skoro zgodnie z zasadą prymatu prawa unijnego nad prawem kraju członkowskiego obowiązują przepisy rozporządzenia (WE nr 561/2006). Niedopuszczalna jest także interpretacja organu I instancji uznająca, iż przewozy dla celu utrzymania i kontroli dróg nie są jednoznaczne z przewozami pojazdów wykorzystywanych do budowy dróg. Do interpretacji przepisów prawa unijnego nie można posługiwać się definicjami zawartymi w przepisach prawa członkowskiego - w tym przypadku - w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący zwracał się w tej sprawie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. uzyskując pozytywne stwierdzenie, co wynika wprost z treści pisma z dnia [...] lipca 2006 r. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 13, art. 4, art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...), art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 10.3 załącznika do ww. ustawy, po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy, utrzymano w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.950 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył w zasadzie argumentację z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż zgodnie z art. 13 ust. l lit. h rozporządzenia nr 561/2006 ze stosowania przepisów art. 5-9 w/w rozporządzenia są wyłączone przewozy pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg (...). Definicja utrzymania drogi nie została określona w ww. rozporządzeniu, wobec czego należy odnieść się do definicji znajdującej się w ustawie o drogach publicznych, która w art. 4 pkt. 20 określa, iż utrzymaniem drogi jest wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Wobec faktu, iż adresat decyzji wykonywał przewóz polegający na dowozie materiałów na budowę drogi nie można z tego faktu wnioskować, iż spełniła warunki pozwalające mu na nie stosowanie się do w/w przepisów. Wyjątki należy interpretować zwężająco i utrzymanie drogi nie można utożsamiać z jej budową w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż naruszenie jest bezsporne, nałożona kara jest zasadna i słuszna, wobec czego należy zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Drogowego złożyła strona, zarzucając powyższej decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, poprzez błędne przyjęcie iż do czasu prowadzenia pojazdu wlicza się przejazdy po zamkniętych drogach niepublicznych, a nadto iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się także do ruchu pojazdów po takich drogach, w końcu i na przyjęciu, iż pojazdy używane do budowy drogi nie należą do kategorii pojazdów używanych do utrzymania i kontroli dróg. Mając powyższe na uwadze przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007r., a także o uchylenie utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Drogowego w W. z dnia [...] grudnia 2007r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż podczas kontroli drogowej w dniu [...] kwietnia 2007 r. kierowca wykonywał przewozy po drodze niepublicznej, tj. po tak zwanej drodze serwisowej usytuowanej wzdłuż autostrady w budowie. Obie decyzje uznać należy za niesłuszne albowiem naruszają prawo. Po pierwsze, przepisy rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. dotyczące czasu pracy kierowców oraz przerw na odpoczynek kierowcy nie mają zastosowania do pojazdów służących do utrzymania i kontroli dróg. W tej kategorii mieszczą się także pojazdy budujące i remontujące drogi. Stanowisko takie zajął Główny Inspektor Transportu Drogowego w swym piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. w odpowiedzi na zapytanie Spółki w sprawie zakwalifikowania przewozów z związku z budową dróg i mostów. Po wtóre, cyt. wyżej rozporządzenie dotyczy czasu prowadzenia pojazdu , przerw i okresów odpoczynku wykonujących przewóz drogowy, który odbywa się po drogach publicznych. A contrario nie dotyczy czasu przejazdu po zamkniętych drogach niepublicznych. Jak wspomniano, kierowca Spółki w chwili kontroli uczestniczył przy załadowywaniu, transporcie i rozładowywaniu surowców do budowy drogi, poruszając się po pasie technicznym zamkniętym dla innego ruchu drogowego, a więc niesłużącym do użytku publicznego. Kontrolerzy nie badali osobno czasu pracy kierowcy pojazdu na drodze publicznej i na pasie technicznym. Tymczasem czas przejazdu kierowcy zatrudnionego przy załadunku, transporcie i rozładunku towarów różni się od czasu przejazdu kierowcy bez przerwy poruszającego się po drodze do użytku publicznego. Czas postoju tego pierwszego jest częstokroć wielokrotnie dłuższy niż wymagany czas odpoczynku tego drugiego. Inny jest też rodzaj koncentracji kierowcy poruszającego się po drodze niepublicznej. Sposób interpretacji przepisów rozporządzenia nr 561/2006 zaprezentowany przez organ II Instancji jest niedopuszczalny. Dla celów interpretacyjnych Główny Inspektor Transportu Drogowego przywołuje definicję znajdującą się w ustawie o drogach publicznych. Zabieg taki jest niedopuszczalny albowiem prawo polskie nie dopuszcza analogi, a nadto nie można jej stosować tłumacząc przepisy prawa unijnego treścią definicji zawartych w przepisach prawa krajowego. Chodzi przecież o innego ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie, skoro niedopuszczalną i niepoprawną jest wykładania językowa - wobec niejasności przepisów unijnych (czy też niedoskonałości tłumaczenia tych przepisów z języka obcego) - należałoby stosować wykładnię celowościową. Nie ma wątpliwości, iż regulacja dotycząca czasu pracy, przerw i odpoczynku kierowców, zawarta w rozporządzeniu nr 561/2006 służyć ma zapewnieniu kierowcy odpoczynku i eliminacji zagrożeń jakie mogą być skutkiem zmęczenia kierowcy prowadzącego pojazd po drogach publicznych. Z oczywistych powodów regulacja ta nie będzie dotyczyć kierowców prowadzących pojazdy po zamkniętych drogach niepublicznych, których czas przeznaczony na przejazd jest stosunkowo niewielki w stosunku do czasu pracy, na który składa się także moment załadunku i rozładunku przewożonych towarów (czas oczekiwania). Wtedy kierowca oczekujący wypoczywa. Dodatkowy argument mogą stanowić przepisy rozporządzenia nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, które nakazują użytkować urządzenia rejestrujące wyłącznie w pojazdach wykorzystywanych do przewozu drogowego osób lub rzeczy, a zatem skoro przejazd po drodze niepublicznej nie jest przewozem drogowym (por. art. 4 lit. a rozporządzenia 561/2006 o treści "... przejazd drogowy to każda podróż odbywana w całości lub w części po drogach publicznych przez pojazd z ładunkiem lub bez używany do przewozu osób lub rzeczy..."), stosowanie tachografu nie jest konieczne. Inne przepisy, a w szczególności art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że jest nią tylko droga z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem .A contrario droga będąca w budowie (np. autostrada) nie stanowi drogi publicznej. Reasumując, zaskarżone decyzje jako wewnętrznie sprzeczne i niezgodne z przepisami, nie mogą się ostać, skutkiem czego obie winny ulec uchyleniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uznanie jej za bezzasadną i w związku z tym - jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, iż treść skargi stanowi w znacznym stopniu powtórzenie zarzutów formułowanych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji i stanowi polemikę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i ustalonym na jego podstawie stanem faktycznym, a w szczególności skarżący sprzeciwia się treści uzasadnienia prawnego, który w ocenie organu II instancji nie budzi zastrzeżeń. Ustosunkowując się do zarzutów strony zawartych w skardze stwierdzono na podstawie ustaleń organu I instancji, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli przewóz polegał na dowozie materiałów na budowę drogi. Brak podstaw aby ów przewóz uznać za związany z "utrzymaniem drogi" i w konsekwencji przyjąć, że podlegał on wyłączeniu przewidzianemu w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia WE 561/2006, pozwalającemu nie stosować w niniejszym przypadku przepisy w/w rozporządzenia w zakresie dotyczącym czasu pracy kierowców oraz przerw na odpoczynek. Definicja przewozu związanego z "utrzymaniem dróg" nie została określona w rozporządzeniu WE 561/2006, stąd też należało się odnieść do definicji zawartej w art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia "utrzymanie drogi" oraz do definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ww. ustawy w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia "budowa drogi". Na podstawie powyższych ustaleń faktycznych i prawnych organ II instancji przyjął stanowisko, iż nie można utożsamiać pojęcia "utrzymanie drogi" z pojęciem "budowa drogi" Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, organ II instancji zauważył, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy. Zważywszy na treść zarzutów zawartych (w skardze, argumentacja przedstawiona w decyzji organu odwoławczego pozostaje aktualna dla potrzeb niniejszej odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., którą utrzymano w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego. Przeciwko zaskarżonej decyzji wysunięto w istocie dwa zarzuty: - naruszenia art. 13 ust. 1 lit h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia marca 2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie (...) poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami służącymi do budowy i remontu dróg; w ocenie przedsiębiorcy przewozy dla celu utrzymania i kontroli dróg, o których mowa w tym przepisie, są jednoznaczne z przewozami pojazdów wykorzystywanych do budowy dróg; - związany z powyższym zarzut, iż do interpretacji przepisów prawa unijnego nie można posługiwać się definicjami zawartymi w przepisach prawa członkowskiego - w tym przypadku - w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dla wyjaśnienia pojęć "utrzymanie drogi" oraz "budowa drogi). Wspomniany wyżej przepis art. 13 ust. 1 lit h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (...) stanowi, że: "Artykuł 13 1. O ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych: (...) h) pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych; W przypadku powołanego przepisu nie występuje, jak usiłują to sugerować skarżący, niejasność przepisów unijnych (czy też niedoskonałości tłumaczenia tych przepisów z języka obcego. W powołanym przepisie wyraźnie chodzi o możliwość wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5-9 powołanego rozporządzenia, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi m.in. w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Przepisy wprowadzające takie wyjątki nie zostały w Rzeczypospolitej Polskiej wydane, a co za tym idzie przewidziana w powołanym rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 możliwość wprowadzenia wyjątków od przepisów art. 5-9 powołanego rozporządzenia ma w Polsce nadal hipotetyczny charakter. Dalej, przewidziany wyjątek, na który powołuje się przedsiębiorca, a który nie został wprowadzony do porządku prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczy wyraźnie i jednoznacznie przewozów wykonywanych pojazdami używanymi m.in. w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, a zwłaszcza Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że nie można utożsamiać pojęcia "utrzymanie drogi" z pojęciem "budowa drogi". Za właściwe należy uznać sięgnięcie przez Głównego Inspektora – w celu ustalenia treści tych pojęć – do art. 4 pkt 17 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zawierających definicję "utrzymania drogi" (pkt 20) oraz "budowy drogi" (pkt 17). Pojęcie "utrzymanie drogi" oznacza zgodnie z powołaną ustawą o drogach publicznych wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, natomiast pojecie budowy drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Jak widać, pojęcia te różnią się istotnie między sobą. Budowa drogo oznacza bowiem wykonywanie nowego połączenia drogowego oraz jego odbudowę lub rozbudowę, natomiast utrzymanie drogi obejmuje wykonywanie określonych, wymienionych w ustawie robót, zmierzających głównie do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. Z protokołu kontroli wynika jednoznacznie, iż w dniu kontroli przedsiębiorca wykonywał przewóz żwiru na budowę trasy [...], a więc budowę drogi, poruszając się również po drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutu stosowania pojęć zdefiniowanych w prawie krajowym do interpretacji przepisów unijnych (jak wyjaśniono wyżej, wobec ich niewprowadzenia, bezprzedmiotowej) należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 570/06, w którym Sąd stwierdził, że "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2. Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm." Jednocześnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt: I OSK 652/06, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 24 listopada 2005 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1486/05) podkreślono, że: "po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, na porządek prawny naszego Państwa składają się dwa reżimy prawne: wspólnotowy i krajowy, których stosowanie opiera się na zasadach wynikających ze wskazanych wyżej postanowień Konstytucji RP i Traktatu Akcesyjnego. Dlatego też współstosowanie przepisów wywodzących się z tych dwóch reżimów prawnych jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne. Jeżeli zatem Rozporządzenia EWG nr 3820/85 i nr 3821/85 zawierają normy ogólne, ustanawiające określone obowiązki co do posiadania wykresówek, dokonywania w nich stosownych wpisów, przestrzegania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz przestrzegania dziennego czasu odpoczynku i odsyłają w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskich znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kar za naruszenie tych obowiązków, to przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach." Reasumując, gdyby nawet wspomniany zarzut stosowania pojęć prawa krajowego do przepisów unijnych był w rozpatrywanej sprawie uzasadniony, to należałoby uznać, że tego rodzaju sposób wykładni jest co najmniej uprawniony. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.