VII SA/Wa 594/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia 28 lipca 2006r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych mających na celu "zamknięcie nieruchomości ogrodzeniem metalowym o wys. 1,70 m." - działka nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m. W., umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 27 lipca 2006r. wpłynęło zgłoszenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych mających na celu zamknięcie nieruchomości ogrodzeniem metalowym o wysokości 1,70 m. przebiegającym 2-etapowo: 1. zamknięcie wjazdu poprzez postawienie z dwóch stron (od szczytów budynku) bramy przesuwnej wraz z furtką- od ul. [...] oraz pomiędzy [...] i [...], 2. ogrodzenie terenu od strony [...] wzdłuż budynku [...]. Dnia 22 sierpnia 2006 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia Wspólnoty. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Wojewody [...], który - decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. - uchylił tą decyzję i przekazał sprawę, wraz z całością akt, do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku powyższego Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. obowiązek uzupełnienia złożonego zgłoszenia. W dniu 28 listopada 2006 r. Wspólnota złożyła do organu pierwszej instancji prawidłowo wypełniony druk zgłoszenia wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwem do reprezentowania Wspólnoty oraz uchwałą Wspólnoty w sprawie ogrodzenia działki. W dniu 13 grudnia 2006 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę projektowanego przedsięwzięcia budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Powyższa decyzja z [...] kwietnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2007r. , sygn. akt VII SA/Wa 811/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Po wydaniu powyższego wyroku Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zobowiązał Prezydenta [...] do uzupełnienia materiału dowodowego. Z materiałów przekazanych organowi odwoławczemu przez organ I instancji w dniu 28 grudnia 2007r. (uzupełnionych w dniu 04 stycznia 2008r). wynika, iż Wspólnota rozpoczęła realizację przedmiotowego ogrodzenia. Wśród tych dokumentów jest m.in. pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. W., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] grudnia 2007r. , znak [...], będące wnioskiem o dokonanie kontroli na przedmiotowej posesji w związku z licznymi interwencjami mieszkańców spowodowanych prowadzeniem robót związanych z budową ogrodzenia . W dniu 4 lutego 2008r. do organu odwoławczego wpłynął protokół nr 54/IIOT z dnia 31 stycznia 2008r., sporządzony przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. W.. W protokole tym stwierdzono wykonanie ogrodzenia nieruchomości nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w W. Jest to ogrodzenie metalowe, bez cokołu, na słupkach metalowych kotwionych w gruncie, o wysokości 1,7 m. Ponadto przy drodze wewnętrznej wykonano dwie bramy wjazdowe z furtkami. W ocenie Wojewody [...] rozpoczęcie realizacji ogrodzenia przed podjęciem przez organ odwoławczy decyzji w sprawie uznania lub odrzucenia wniesionego przez organ pierwszej instancji sprzeciwu do zgłoszenia z 27 lipca 2006r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych powoduje, że budowa ogrodzenia bez wymaganej prawem decyzji administracyjnej jest równoznaczna z dokonaniem samowoli budowlanej. W tej sytuacji dalsze postępowanie leży w gestii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na powyższą decyzję skargę złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w celu umorzenia postępowania w sprawie. Wspólnota zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a także przepisów art. 7, 8, 10, 12, 35, 36, 77, 79, 80, 81 kpa. W uzasadnieniu skargi Wspólnota zwróciła uwagę na niezasadność długotrwałego prowadzenia przez organy sprawy dotyczącej zamierzenia budowlanego o nieskomplikowanym charakterze oraz na błędną interpretację przepisów prawa dokonaną przez te organy, polegającą na uznaniu, iż pozwolenie na budowę zgłoszonego ogrodzenia jest konieczne. W ocenie skarżącej sytuacja zmieniła się po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 18 lipca 2007 r., gdyż stosownie do art. 286 § 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewoda [...] zobowiązany był do wydania decyzji w okresie przewidzianym przepisami prawa - w tym przypadku w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego tj. w terminie 30 dni licząc od dnia przekazania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem Wojewodzie [...]. W niniejszej sprawie akta sprawy wpłynęły w dniu 31 października 2007 r., w związku z czym 30-dniowy termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 31 listopada 2007 r., zaś Wspólnota przystąpiła do realizacji budowy ogrodzenia w grudniu 2007 r. Oznacza to – według skarżącej – że organ nie ma zastrzeżeń do projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, w rezultacie czego inwestor miał prawo przystąpić do jego realizacji. W konsekwencji również zarzut samowoli budowlanej zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nieuzasadniony, a co najmniej przedwczesny. Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego, że dalsze postępowanie leży w gestii organów nadzoru budowlanego skarżąca podniosła, że w dniu 31 stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m. W. przeprowadził kontrolę nieruchomości przy [...], w wyniku której stwierdził fakt ogrodzenia działki, a w protokole z tej kontroli napisał, że w związku z ogrodzeniem nie stwierdza żadnych zagrożeń dla ludzi i mienia. W tej sytuacji zatem nie wiadomo, kto ma teraz wyjaśnić kluczową dla sprawy kwestię, tj. czy istniał po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy nie. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze nie wyjaśniwszy przedmiotowej kwestii. Zdaniem Wspólnoty rozpoczęcie robót przy ogrodzeniu nie stanowiło żadnej przeszkody w doprowadzeniu postępowania odwoławczego i zajęciu merytorycznego stanowiska w sprawie przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie - choć zupełnie odmiennych powodów, niż podane w skardze - ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że Wojewoda [...] umarzając postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie naruszył przepis art. 138 § 2 kpa stwierdzając, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu nie można w żaden sposób uznać, że postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczącego zamiaru wykonania ogrodzenia jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt kpa, a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] jest kwestia oceny zasadności sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2006 r. do zgłoszonego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia metalowego o wys. 1,70 m. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m. W. Sprawa będące przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji nie utraciła charakteru sprawy administracyjnej, jak również Wspólnota nie cofnęła odwołania od cytowanej wyżej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W szczególności zaś postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 811/07, który uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nakazując przeprowadzenie na nowo postępowania odwoławczego. Stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy był zatem związany w niniejszej sprawie oceną prawną zawartą we wspomnianym wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Dlatego – zdaniem Sądu – Wojewoda [...] nie mógł wydać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa i umorzyć postępowania odwoławczego. Niezależnie jednak od powyższego warto w tym miejscu podkreślić, że wspomniane wskazania przestają być wiążące w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, a taka w niniejszej sprawie nastąpiła. Bezspornie bowiem – co potwierdzają zarówno ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. w protokole z dnia 31 stycznia 2008 r. jak też twierdzenia samej skarżącej – roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia metalowego o wys. 1,70m zostały zrealizowane, zaś zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia 28 lipca 2006r. zostało ukończone. Fakt ten – wbrew twierdzeniom skarżącej – ma istotny wpływ na całość postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Tym niemniej w ocenie Sądu sytuacja, w której zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji powoduje w istocie bezprzedmiotowość ale całego postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, a nie postępowania odwoławczego. Jeżeli zatem po wydaniu przez organ pierwszej instancji sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych Wojewoda [...] stwierdził, iż dalsze postępowanie w tym przedmiocie nie może być prowadzone ze względu na fakt zrealizowania inwestycji objętej zgłoszeniem – zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie – jak w niniejszym przypadku na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wojewoda [...] powinien bowiem w tej sytuacji uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że realizacja robót budowlanych przed zakończeniem postępowania odwoławczego w sprawie sprzeciwu wniesionego przez organ pierwszej instancji może być uznana za samowolę budowlaną, zaś organami właściwymi do dalszego prowadzenia postępowania stają się organy nadzoru budowlanego, a nie administracji architektoniczno-budowlanej, których rola procesowa została definitywnie zakończona. Tym niemniej rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008u r. polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego powoduje sytuację, w której w obrocie prawnym pozostaje sprzeciw Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Powoduje to istotne konsekwencje w zakresie dalszego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. w celu ewentualnej legalizacji zrealizowanego ogrodzenia metalowego. W takim bowiem przypadku organ nadzoru budowlanego badając możliwość wspomnianej legalizacji i prowadząc w tym zakresie samodzielne postępowanie administracyjne zmuszony jest niejako do pośredniej oceny prawidłowości sprzeciwu zgłoszonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, do czego nie posiada żadnych kompetencji. Odnosząc się do zarzutów Wspólnoty dotyczących błędnej interpretacji przepisów prawa polegającą na uznaniu, iż pozwolenie na budowę zgłoszonego ogrodzenia jest konieczne należy stwierdzić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej badając dokonane zgłoszenie może w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, na roboty objęte zgłoszeniem, jeżeli uzna, że skala i wielkość robót budowlanych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, albo zwiększenie ograniczenia lub uciążliwość dla terenów sąsiednich. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga odpowiedniego uzasadnienia przez organ podstaw do zastosowania art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie – po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r. – Wojewoda [...] zobowiązany był do ponownej wszechstronnej analizy zasadności zastosowania art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego przez organ pierwszej instancji, w tym także z wykorzystaniem uzupełnionego materiału dowodowego, która jednakże nie nastąpiła wskutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego przez Wspólnotę Mieszkaniową. Z ostatniego przytoczonego powodu nie można zupełnie podzielić zarzutu skarżącej naruszenia art. 286 § 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda [...] był wprawdzie zobowiązany do wydania decyzji w okresie przewidzianym przepisami prawa, jednakże obowiązku tego nie można w żaden sposób utożsamiać z uprawnieniem organu do zgłoszenia sprzeciwu w 30-dniowym terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W sprawie tej bowiem wydany już został sprzeciw przez Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2006 r., co spowodowało skuteczne przerwanie biegu wspomnianego terminu, zaś Sąd uchylając w dniu 18 lipca 2007 r. decyzję Wojewody [...] z dnia z [...] kwietnia 2007 r. nie uznał, iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Ta bezprzedmiotowość (jednakże w odniesieniu do całego postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, a nie jedynie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...]) nastąpiła dopiero po ukończeniu przez Wspólnotę robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia metalowego. Reasumując Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w skardze Wspólnoty, jednakże uznał, że Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 1 pkt 3 kpa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze Wojewoda Mazowiecki – w świetle bezspornej realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem – zobowiązany będzie uchylić decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Dalsze postępowanie w tej sprawie należeć będzie do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.