IV SA/Wr 197/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawi. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego nauczycielom szkół i placówek prowadzonych przez powiat legnicki wysokość dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, mieszkaniowego i za warunki pracy, szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, za godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość środków na nagrody ze specjalnego funduszu nagród na rok 2008 r. stwierdza nieważność: § 3 ust. 6 i ust. 7, § 4 ust. 3 we fragmencie : " złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, osiągnięcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze oraz współpracę z innymi jednostkami podległymi Radzie Powiatu", ust. 5, ust. 6, § 5 ust. 3, § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Wojewoda D. na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 6 i 7; § 4 ust. 3 we fragmencie: "złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, osiągnięcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze oraz współpracę z innymi jednostkami podległymi Radzie Powiatu", ust. 5, ust. 6; § 5 ust. 3; § 6 ust. 5 uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...] r. Nr [....] w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego nauczycielom szkół i placówek prowadzonych przez powiat legnicki wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, mieszkaniowego i za warunki pracy, szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, za godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość środków na nagrody ze specjalnego funduszu nagród na rok 2008. W ocenie organu nadzoru zaskarżone postanowienia uchwały istotnie naruszają prawo. Mocą przedmiotowej uchwały została określona wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków oraz niektórych innych składników wynagrodzenia. Rada Powiatu L. podjęła uchwałę działając w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.), zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Przepis powyższy wskazuje na zakres normowania powierzony organom prowadzącym szkołę do uregulowania w formie uchwały, oraz określa granice kompetencji prawotwórczej, przyznanej w tym zakresie organowi prowadzącemu szkołę. Ustawodawca zdecydował się w konkretnym przypadku na otwarty katalog zagadnień powierzonych do unormowania, jednak wyznaczył również czytelną granicę powierzonej kompetencji, wskazując w ramach art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, że regulamin wynagradzania określa wysokość i warunki wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach. Tym samym organ prowadzący nie może w ramach regulaminu wynagradzania normować wysokości i warunków wypłacania nauczycielom świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile zostały one unormowane w ustawie lub przepisach odrębnych. Przepis kompetencyjny wskazuje również na konieczność uwzględnienia przez organ prowadzący przepisów art. 33, 34 oraz 35 ust. 3 ustawy Karty Nauczyciela. W postanowieniach § 3 ust. 6 uchwały Rada postanowiła, że wypłatę dodatku motywacyjnego wstrzymuje się w przypadku wszczęcia w stosunku do nauczyciela postępowania dyscyplinarnego. W ocenie organu nadzoru regulacja § 3 ust. 6 uchwały nie stanowi szczegółowych warunków przyznania dodatku motywacyjnego, a tym bardziej nie stanowi określenia stawek tego dodatku. Ponadto należy zauważyć, że dodatek motywacyjny, zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, stanowi składnik wynagrodzenia i tym samym, zgodnie z art. 42 § 1 w związku z art. 29 § 1 Kodeksu pracy, staje się istotnym elementem umowy o pracę. Przyznanie dodatku motywacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181). Rada upoważniona jest jedynie do dookreślenia tychże przesłanek. Nie posiada natomiast kompetencji do pozbawienia nauczycieli dodatku motywacyjnego. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż katalog kar dyscyplinarnych dla nauczycieli został unormowany w ustawie Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 75 i 76 ust. 1 Karty Nauczyciela "nauczyciele mianowani i dyplomowani podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za uchybienia godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6. Za uchybienia przeciwko porządkowi pracy, w rozumieniu art. 108 Kodeksu pracy, wymierza się nauczycielom kary porządkowe zgodnie z Kodeksem pracy. Karami dyscyplinarnymi dla nauczycieli są: 1) nagana z ostrzeżeniem; 3) zwolnienie z pracy; 3a) zwolnienie z pracy z zakazem przyjmowania ukaranego do pracy w zawodzie nauczycielskim w okresie 3 lat od ukarania: 4) wydalenie z zawodu nauczycielskiego". Rada Powiatu L. rozszerzyła katalog kar, wprowadzając dodatkową karę w postaci wstrzymania przyznanego dodatku motywacyjnego. Organ nadzoru podnosi, że ustawodawca w art. 83 Karty Nauczyciela wskazał określone przypadki, w tym również złożenie przeciwko nauczycielowi wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, kiedy nauczyciel może zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków. Natomiast w art. 84 ust. 1 Karty Nauczyciela ustawodawca zawarł regulację, zgodnie z którą w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nie przysługują dodatki oraz wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. Oznacza to, że w przypadku, gdy dyrektor szkoły uzna za uzasadnione zawieszenie nauczyciela w pełnieniu przez niego obowiązków, to w tym okresie nauczycielowi nie będzie przysługiwał dodatek motywacyjny. W przepisie § 3 ust. 7 Rada Powiatu L. ustala że: "Dodatek motywacyjny nie przysługuje za czas trwania urlopu dla poratowania zdrowia, urlopu wychowawczego oraz w okresie przebywania w stanie nieczynnym". Organ nadzoru zwraca uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, w przypadku dodatku motywacyjnego, rada uprawniona jest określić wysokość stawek tego dodatku oraz szczegółowe warunki jego przyznawania. W ocenie Wojewody regulacja § 3 ust. 7 nie stanowi ani określenia stawek dodatku motywacyjnego, ani też warunków jego przyznawania. Regulacje te nie znajdują również potwierdzenia w postanowieniach § 6 rozporządzenia, gdyż nie stanowią ogólnych warunków przyzwania dodatku motywacyjnego. Ponadto odnośnie składników wynagrodzenia przysługujących nauczycielom w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia ustawodawca postanowił w art. 73 ust. 5 Karty Nauczyciela, zaś kwestię pobierania dodatku motywacyjnego przez nauczyciela, który przeszedł w stan nieczynny określił w art. 20 ust. 6 Karty Nauczyciela. Rada nie posiada zatem upoważnienia ustawowego do ponownego uregulowania tego zagadnienia. W postanowieniach § 4 ust. 6 Rada ustaliła iż: "Dodatki funkcyjne, o których mowa w ust. 5, nie przysługują w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia stanowiska, wychowawstwa lub funkcji, z innych powodów, a jeżeli zaprzestanie tego pełnienia nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia". Dodatek funkcyjny stanowi składnik wynagrodzenia. Jego przyznanie uzależnione jest od powierzenia nauczycielowi wykonywania funkcji, określonych w § 5 rozporządzenia. Natomiast upoważnienie przyznane przez ustawodawcę, w zakresie dodatku funkcyjnego, obejmuje określenie wysokości stawek tego dodatku oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, regulacja § 4 ust. 6 również nie znajduje potwierdzenia w delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, gdyż nie stanowi ani warunków przyznania dodatku funkcyjnego, ani też nie określa jego stawek. Rada Powiatu L. w § 4 ust. 3 uchwały postanowiła uzależnić wysokość stawek dodatków funkcyjnych od między innymi takich czynników jak: "złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, osiągnięcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze oraz współpracę z innymi jednostkami podległymi Radzie Powiatu". Rada Powiatu L. wymieniła organy kompetentne do ustalania wysokości dodatku funkcyjnego ale jednocześnie uzależniła jego wysokość od wielu czynników, które organ przyznający ma uwzględnić. Ustawodawca przyznał radzie określone kompetencje i zakreślił ramy jej działania w zakresie przyznawania dodatku funkcyjnego. Karta Nauczyciela w art. 30 ust. 1 pkt. 2 wymieniła między innymi dodatek funkcyjny jako składnik wynagrodzenia. Tylko jego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania ma określić rada w uchwale. Dodatkowo w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, określono, że do dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Ustawodawca powierzył radzie ustalanie wysokości dodatku i jednocześnie zaznaczył, że do dodatku uprawnienie są nauczyciele, którym powierzono wskazane funkcje. Trzeba zatem brać pod uwagę fakt, że dodatek funkcyjny jest specyficznym dodatkiem związanym ze sprawowaną funkcją, a zatem jego wysokość nie powinna być uzależniona od czynników takich jak współpraca z innymi jednostkami podległymi radzie powiatu. Zdaniem organu nadzoru rada powiatu, realizując przysługującą jej kompetencję, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, co wyraża art. 7 Konstytucji. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym i rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmowane przez radę powiatu akty prawa miejscowego muszą wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, tak jak jest to przewidziane w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (podobnie: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141). W § 4 ust, 5 Rada Powiatu L. postanowiła iż:. "Prawo do dodatku funkcyjnego, o którym mowa w ust. 1 i 2, powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia". W świetle art. 39 Karty Nauczyciela, zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego (ust. 1). W przypadku uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w trybie art. 9b ust. 3a zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z dniem 1 stycznia danego roku, następującego po roku kalendarzowym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu (ust. 1a). W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego (ust. 2). W przypadku przyznania dodatku funkcyjnego od pierwszego dnia miesiąca zauważyć należy, że w określonych przypadkach takie regulacje doprowadzą do naruszenia art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, a także art. 80 Kodeksu pracy. Dodatek funkcyjny jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie pracownikom zajmującym stanowiska wyszczególnione w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z art. 38 Karty Nauczyciela, nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną. Rada nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Ustawa w sposób jednoznaczny reguluje kwestię terminu wypłaty wynagrodzenia zasadniczego, w związku z czym nie można tego zagadnienia uznać za powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach regulaminu wynagradzania nauczycieli. W § 5 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, "że dodatek za warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane godziny w wysokości proporcjonalnej do obowiązującego nauczyciela wymiaru godzin". Natomiast w § 6 ust, 5 uchwały przyjęła: "Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy wymiar zajęć określony w art. 42 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 wymiaru (lub ¼, gdy dla nauczyciela ustalono 4-dniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub każdy dzień ustawowo wolny od pracy". Organ nadzoru zwraca uwagę, że regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela nie naruszają zasady wyrażonej w art. 80 Kodeksu pracy, iż wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Rozwiązanie zawarte w § 6 ust. 5 badanej uchwały w indywidualnym przypadku może doprowadzić do pozbawienia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, pomimo zachowania prawa do tego wynagrodzenia w oparciu o przepisy prawa pracy, a tym samym stworzyć rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli. To z kolei może być traktowane jako naruszenie art. 9 § 2 Kodeksu pracy, który przewiduje, że postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Przykładem takiego niekorzystnego rozwiązania jest sytuacja urlopu wypoczynkowego nauczyciela. Nieobecność spowodowana urlopem wypoczynkowym nauczyciela jest bez wątpienia nieobecnością usprawiedliwioną, a zatem stosowałoby się regułę wprowadzoną w § 6 ust. 5 uchwały. Tymczasem zgodnie z art. 67 ust. 1 Karty Nauczyciela za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i zajęcia dodatkowe oblicza się na podstawie przeciętnego wynagrodzenia z okresu wszystkich miesięcy danego roku szkolnego, poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu, a jeżeli okres zatrudnienia jest krótszy od roku szkolnego - z tego okresu. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia od pracy w związku z dalszym kształceniem się w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2000 r., w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się, dla celów naukowych, artystycznych, oświatowych i z innych ważnych przyczyn oraz ulg i świadczeń związanych z tym kształceniem, a także organów uprawnionych do ich udzielania (Dz. U. z 2001 r. nr 1 poz. 5), a także zwolnienia od pracy zawodowej do wykonania doraźnej czynności wynikającej z jego funkcji związkowej poza zakładem pracy w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854). Istnienie w całokształcie obowiązującego prawa powyższych regulacji wskazuje wyraźnie, że ustawodawca nie przewidział kompetencji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania zasad przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Gdyby były to jedynie przepisy uszczegółowiające ogólną kompetencję rady powiatu w tym zakresie, to zastrzeżenie, wskazujące na konieczność ich uwzględnienia, musiałoby niewątpliwie znaleźć się w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, podobnie jak to uczyniono w art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Należy więc stwierdzić, że o ile ustawodawca był zainteresowany przyznaniem, czy pozbawieniem nauczycieli wynagrodzenia na niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, to uczynił to w drodze stosownych regulacji, a zatem nie można przyjąć, że pozostawiono swobodę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do przyjęcia własnych, odmiennych uregulowań. Należy też podkreślić, że uchwalony regulamin nie może być przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy, co do określania warunków zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw. Wyklucza taką możliwość analizowane wyżej brzmienie normy kompetencyjnej do jego wydania, która upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za takie godziny. Zgodnie ze wskazaną wyżej podstawą prawną przedmiotowej uchwały organ prowadzący w ramach regulaminu ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Natomiast przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje w oparciu o zasady określone w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, do którego odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki ich obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane. W odpowiedzi na skargę Powiat L. wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie strony przeciwnej stanowisko skarżącego jest błędne, albowiem przepis art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela upoważnia radę do określenia wysokości dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw. Kwestionowane przez Wojewodę przepisy uchwały, zdaniem Powiatu L., nie wychodzą poza delegację ustawową zawartą w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela i są z nią zgodne. Przykłady skarżącego o hipotetycznych sprzecznościach i naruszeniach w rzeczywistości nigdy nie występują i nie mogą być podstawą do uznania tych przepisów jako rażąco sprzecznych z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Wojewoda D. zaskarżył postanowienia uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego nauczycielom szkół i placówek prowadzonych przez powiat legnicki wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, mieszkaniowego i za warunki pracy, szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, za godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość środków na nagrody ze specjalnego funduszu nagród na rok 2008, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skargę taką organ nadzoru wnosi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest sprzeczny z prawem i to w stopniu "istotnym", a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty zostały szeroko i wszechstronnie umotywowane. Uchwała Nr [...] Rady Powiatu L. w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego nauczycielom szkół i placówek prowadzonych przez powiat legnicki wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, mieszkaniowego i za warunki pracy, szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, za godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość środków na nagrody ze specjalnego funduszu nagród na rok 2008, została oparta na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 6743 z późn. zm.). Przepis ten zawiera szczegółowe wytyczne dla organu prowadzącego szkołę będącego jednostką samorządu terytorialnego, aby uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określał corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. W przypadku składników wynagrodzenia nauczycieli, takich jak dodatek motywacyjny, za wysługę lat, funkcyjny oraz za warunki pracy, upoważnienie do dookreślenia przepisów ustawy dotyczy takich kwestii jak określenie wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania (art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela). "Szczegółowe warunki" określane przez Radę muszą mieścić się w ramach ogólnych warunków określonych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w rozporządzeniu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 z późn. zm.). Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 6 i ust. 7 uchwały. Postanowienia te normują sytuacje, w których następuje wstrzymanie i cofnięcie przyznanego dodatku motywacyjnego (wszczęcie w stosunku do nauczyciela postępowania dyscyplinarnego, przebywanie na urlopie dla poratowania zdrowia, urlopie wychowawczym oraz przebywanie w stanie nieczynnym). W ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie zakwestionował powyższe regulacje, jako sprzeczne z normą kompetencyjną zawartą w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, upoważniającą organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu m.in. wysokości stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. W tak wskazanym upoważnieniu nie mieści się kompetencja organu do "pozbawiania" dodatku motywacyjnego, stanowiącego w razie przyznania, składnik wynagrodzenia nauczyciela. Regulacja dodatku motywacyjnego w związku z przebywaniem przez nauczyciela na urlopie dla poratowania zdrowia wkracza w materię art. 73 ust. 5 Karty Nauczyciela regulującego zakres uprawnień płacowych nauczyciela w czasie takiego urlopu, zaś regulacja tego dodatku w "okresie przebywania w stanie nieczynnym", wkracza w materię normowaną w art. 20 ust. 6 Karty Nauczyciela. W ocenie Sądu, zakwestionowane przepisy nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym prawie, gdyż ani przepisy ustawy Karta Nauczyciela, ani przepisy § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, nie przewidują takich możliwości. Są one również sprzeczne z art. 42 § 1 w związku z art. 29 § 1 Kodeksu pracy. Przyznany dodatek motywacyjny jest bowiem składnikiem wynagrodzenia i staje się istotnym elementem umowy o pracę. Zmiany wynagrodzenia na niekorzyść pracownika wymagają wypowiedzenia warunków płacy. Oznacza to, że do wprowadzania postanowień mniej korzystnych dla pracownika wymagane jest wypowiedzenie zmieniające (art. 42 Kodeksu pracy). Zasadnie zwrócono również uwagę, że postanowienia nakazujące cofnięcie dodatku motywacyjnego w razie wszczęcia w stosunku do nauczyciela postępowania dyscyplinarnego, stanowią wprowadzenie dodatkowej dolegliwości w związku z nałożeniem kary, co należy wyłącznie do materii ustawowej. Ustawodawca w art. 83 Karty Nauczyciela wskazał przypadki, a wśród nich także złożenie przeciwko nauczycielowi wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, kiedy nauczyciel może zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków. Natomiast w art. 84 ust. 1 Karty Nauczyciela ustawodawca zawarł regulację, zgodnie z którą w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nie przysługują dodatki oraz wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe. Oznacza to, że w przypadku, gdy dyrektor szkoły uzna za uzasadnione zawieszenie nauczyciela w pełnieniu przez niego obowiązków, to w tym okresie nauczycielowi nie będzie przysługiwał dodatek motywacyjny ex lege. Mocą postanowień § 4 ust. 3, ust. 5, ust. 6 Rada określiła zasady przyznawania i cofania nauczycielom dodatku funkcyjnego oraz termin jego wypłacania. W postanowieniach § 4 ust. 6 Rada ustaliła iż: "Dodatki funkcyjne, o których mowa w ust. 5, nie przysługują w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach, za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia stanowiska, wychowawstwa lub funkcji, z innych powodów, a jeżeli zaprzestanie tego pełnienia nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia". Zdaniem Sądu, Wojewoda zasadnie zakwestionował tę regulację zarzucając sprzeczność z treścią normy kompetencyjnej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, upoważniającej organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu wysokości i warunków przyznawania dodatków funkcyjnych. We wskazanym upoważnieniu nie mieści się kompetencja organu prowadzącego szkołę do "cofania" dodatku funkcyjnego w sytuacjach opisanych w § 4 ust. 6 uchwały. Materia ta regulowana jest zarówno innymi przepisami ustawy Karta Nauczyciela (np. art. 73 ust. 5), jak i przepisami Kodeksu pracy (art. 80), gdyż taki dodatek stanowi integralną część wynagrodzenia nauczyciela, co wskazuje art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela i przysługuje łącznie z wynagrodzeniem zasadniczym. Dodatki bowiem, o ile zostały przyznane, stanowią integralną część wynagrodzenia i przysługują nauczycielowi wraz z wynagrodzeniem zasadniczym. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że w normie kompetencyjnej określonej w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków, nie mieści się możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego ustawą. Dodatek funkcyjny przysługuje w okresie sprawowania funkcji i za ten okres powinien być nauczycielowi wypłacony. Rada Powiatu L. w § 4 ust. 3 uchwały postanowiła uzależnić wysokość stawek dodatków funkcyjnych od między innymi takich czynników jak: "złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, osiągnięcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze oraz współpracę z innymi jednostkami podległymi Radzie Powiatu". Ustawodawca przyznał Radzie określone kompetencje i zakreślił ramy działania Rady w zakresie przyznawania dodatku funkcyjnego. Karta Nauczyciela w art. 30 ust. 1 pkt. 2 wymienia między innymi dodatek funkcyjny jako składnik wynagrodzenia nauczyciela. Na podstawie i w granicach normy ustawowej rada może w uchwale określić jedynie jego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania. Dodatkowo w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy określono, że do dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Ustawodawca powierzył radzie jedynie ustalanie wysokości dodatku i jednocześnie zaznaczył, że do dodatku uprawnienie są nauczyciele, którym powierzono wskazane w rozporządzeniu funkcje. Oznacza to, że nie można przyznać dodatku funkcyjnego nauczycielom zajmującym inne stanowiska lub sprawującym inne funkcje, aniżeli wymienione w cytowanym przepisie rozporządzenia, jak również to, że jego wypłata nie może być uzależniona od jakichkolwiek czynników pozaprawnych, takich jak np. "współpraca z innymi jednostkami podległymi Radzie Powiatu", czy "złożoność zadań wynikających z zajmowanego stanowiska". W § 4 ust, 5 Rada Powiatu L. postanowiła iż:. "Prawo do dodatku funkcyjnego, o którym mowa w ust. 1 i 2, powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca, od tego dnia". W myśl art. 39 Karty Nauczyciela, zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego (ust. 1). W przypadku uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w trybie art. 9b ust. 3a zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z dniem 1 stycznia danego roku, następującego po roku kalendarzowym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu (ust. 1a). W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego (ust. 2). Przyznanie dodatku funkcyjnego od pierwszego dnia miesiąca stanowi naruszenie postanowień art. 30 ust. 1 i ust. 6, art. 38 ustawy Karta Nauczyciela oraz § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, a także postanowień art. 80 Kodeksu pracy. Dodatek funkcyjny jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie nauczycielom zajmującym stanowiska wyszczególnione w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z art. 38 Karty Nauczyciela, nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną. Rada nie może wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia muszą mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Ustawa w sposób jednoznaczny reguluje kwestię terminu wypłaty wynagrodzenia zasadniczego, dlatego nie można tej materii uznać za powierzonej do unormowania w ramach regulaminu wynagradzania nauczycieli. W § 5 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, "że dodatek za warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane godziny w wysokości proporcjonalnej do obowiązującego nauczyciela wymiaru godzin". Natomiast w § 6 ust, 5 uchwały przyjęła: "Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy wymiar zajęć określony w art. 42 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 wymiaru (lub ¼, gdy dla nauczyciela ustalono 4-dniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub każdy dzień ustawowo wolny od pracy". Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż rozwiązanie zawarte w § 6 ust. 5 uchwały może doprowadzić do pozbawienia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, pomimo zachowania prawa do tego wynagrodzenia w oparciu o przepisy prawa pracy i tym samym stworzyć rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli. To z kolei może być traktowane jako naruszenie przepisu art. 9 § 2 Kodeksu pracy, który stanowi, że postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Ustawodawca nie przewidział kompetencji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania zasad przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Należy też podkreślić, że uchwalony regulamin nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy, w zakresie określania warunków zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe lub doraźnych zastępstw. Wyklucza taką możliwość brzmienie normy kompetencyjnej zawartej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, która upoważnia radę wyłącznie do ustalenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za takie godziny. Organ prowadzący w ramach regulaminu ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Natomiast przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje w oparciu o zasady określone w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, do którego odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. Do organu prowadzącego szkołę należy wyłącznie ustalenie warunków ich obliczania i wypłacania. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane. To samo uzasadnienie odnosi się również do § 5 ust. 3 uchwały, gdzie Rada postanowiła, że dodatek za warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane godziny w wysokości proporcjonalnej do obowiązującego nauczyciela wymiaru godzin. Należy podkreślić, że Kodeks pracy przewiduje sytuacje, w których pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, nawet jeżeli nie świadczy pracy. Dodatek za warunki pracy stanowi jeden ze składników wynagrodzenia. Tym samym podlega on regulacjom Kodeksu pracy i innych aktów normatywnych wyższego rzędu. Rada nie może zatem uzależniać wypłaty któregoś ze składników wynagrodzenia od efektywnego, czy też faktycznego wykonywania pracy, tym samym Rada nie może stanowić przepisów mniej korzystnych dla pracowników niż Kodeks pracy. Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując przysługującą kompetencję, organ upoważniony musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji RP i art. 9 kodeksu pracy. Chodzi w szczególności o stanowienie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a odnośnie unormowań z zakresu prawa pracy - dodatkowo o rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2002 r. stwierdził, że: "Regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia oraz dodatków mieszkaniowych nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące." (II SA 687/02, "Prawo Pracy" 2002 r., nr 10, s. 39). Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody D. o sprzeczności z prawem § 3 ust. 6 i ust. 7, § 4 ust. 3 we fragmencie: "złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, osiągnięcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze oraz współpracę z innymi jednostkami podległymi Radzie Powiatu", ust. 5, ust. 6, § 5 ust. 3, § 6 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego nauczycielom szkół i placówek prowadzonych przez powiat legnicki wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, mieszkaniowego i za warunki pracy, szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, za godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość środków na nagrody ze specjalnego funduszu nagród na rok 2008. Skargę należało zatem uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).