IV SA/Po 570/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], 2. przyznaje adw. J.K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w kwocie 292,80-,zł, w tym 52,80-,zł tytułem podatku od towarów i usług. 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ P.Miładowski /-/ B.Popowska /-/ G.Radzicka IV SA/Po 570/07 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy przyznał E.B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, syna P.B. w kwocie 80 zł w okresie od 1.04.2007 do 31.08.2007 r. Na podstawie art. 107 § 4 KPA organ I instancji odstąpił od uzasadnienia uznając, że uwzględnił w całości żądanie strony zgłoszone 26.04.2007 r. Odwołanie od decyzji złożyła E.B. żądając przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 30.04.2006 r. Jako uzasadnienie swojego żądania podała, że wyrokiem z dnia [...] Sygn. IV [...] Sąd Rejonowy zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] nr [...] i zaliczył syna odwołującej P.B. ur. [...] do osób niepełnosprawnych od 30 kwietnia 2006 r. na okres trzech lat. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji przywołując art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.) z którego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie organu odwoławczego ponieważ skarżąca złożyła wniosek 24 kwietnia 2007 r. – przyznanie dodatku od 1.04.2007 r. jest uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca w dalszym ciągu żądała przyznania dodatku od dnia 30.04.2006 r. tj. z datą wyroku w sprawie [...] Sądu Rejonowego. W odpowiedzi na skargę SKO w Koninie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Z tych powodów Sąd Administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm. – dalej uśr) niepełnosprawne dziecko – oznacza dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. P.B. urodził się 23 października 1997 r., a więc w dacie rozstrzygania sprawy nie miał jeszcze 10 lat. Jest niespornym, że skarżąca korzystała i korzysta z zasiłków rodzinnych na dzieci i dodatków do zasiłków, a jej sytuacja rodzinna i materialna organom administracyjnym jest znana. Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje matce lub ojcu ... a jego celem jest pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku: do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organy administracji publicznej przyznając skarżącej dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego syna uwzględniły to żądanie od dnia 1.04.2007 r. wychodząc z założenia, że o dacie początkowej przyznanego żądania decydował art. 24 uśr, a konkretnie ust. 2, który to przepis stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie zasiłku, wraz z kompletem wymaganej dokumentacji. Kontrolując rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł pominąć tego, że co prawda już po wydaniu decyzji przez organy obu instancji, jednak przed rozpoznaniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07 opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r. nr 200, poz. 1446 orzekł, że " art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222, poz. 1630 oraz 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720 i nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej". Analiza powyższego rozstrzygnięcia i uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przez TK przepisu w zakresie wyartykułowanym w sentencji wyroku wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu, którym był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Powyższe nie oznacza, że sądy – w tym również Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę – mogłyby nie dostrzegać, że art. 24 ust. 2 u.ś.r. dotyczy spraw z zakresu świadczeń rodzinnych, adresowanych nie tylko do osób niepełnosprawnych w wieku powyżej 16 lat, legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale i do osób niepełnosprawnych przed 16 rokiem życia, które z uwagi na spełnienie warunków przewidzianych ustawą o świadczeniach rodzinnych muszą podjąć starania o uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności w postępowaniu administracyjnym, aby uzyskać świadczenie przewidziane ustawą o świadczeniach rodzinnych takich jak dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2, zasiłek pielęgnacyjny (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, ust. 3) czy wreszcie świadczenie pielęgnacyjne. Na powyższe zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w pkt 6.1. Analiza uzasadnienia wyroku TK i zawarte tam wywody pozwalają na stwierdzenie, że świadczenia rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego czy też świadczeń opiekuńczych spełnią swój cel gdy będą przyznawane od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności czy znacznej niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że: " Artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. " W kontrolowanej sprawie brak dokumentów z których by wynikało, że syn skarżącej – P.B. wcześniej był dzieckiem niepełnosprawnym. Jednakże z akt administracyjnych sprawy dołączonych do akt WSA w Poznaniu o sygnaturze IV SA/Po 569/07 ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, z których to akt Sąd przeprowadził dowód wynika, że syn skarżącej miał orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] do 30.04.2006 r., w którym daty początkowej niepełnosprawności nie zdołano ustalić. Z następnym wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności skarżąca wystąpiła w dniu 27.03.2006 r., z tym, że negatywne orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] i Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] zostały dopiero zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] w sprawie [...], w którym zaliczono małoletniego P.B. do osób niepełnosprawnych od 30.04.2006 r. na okres 3 lat. Wyrok ten uprawomocnił się dnia 22.03.2007 r. O zasiłku pielęgnacyjnym, jak i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego orzekają te same organy zarówno w pierwszej i drugiej instancji. Należy więc uznać, że organ administracji publicznej – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – działający z upoważnienia Wójta Gminy znał sytuację rodzinną skarżącej i to już od 2004 roku i wiedział, że w dacie składania wniosku w lipcu 2007 r. jedno z pięciorga dzieci E.B. było już w 2004 r. niepełnosprawne. Sąd uznał, że do przyjęcia wniosku i jego rozpoznania doszło z naruszeniem zasad art. 7, 8 i 9 kpa. Wówczas już przy prawidłowym pouczeniu skarżącej organ uzyskałby wiedzę, że E.B. zaskarżyła orzeczenia organów odmawiających dalszego uznania niepełnosprawności dziecka – P.B. Jak to podkreśla przytoczony wyżej wyrok TK z 23.10.2007 r. sygn. P 28/07 orzeczenie powoduje nierówność w ramach populacji osób niepełnosprawnych, bo dotyczy wyłącznie osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, powyżej 16 roku życia. Z tych też powodów przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, Sąd uznał, że wobec braku konstytucyjności całości unormowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez ustawodawcę w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, należy zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483) która jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1) a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2). Pozwalają na to w ocenie Sądu art. 2 stanowiący o zasadach sprawiedliwości społecznej oraz art. 69, który stanowi, że "osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie ustawą pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Przepis ten odnosi się do całej populacji osób niepełnosprawnych, a norma ta jest konkretna i precyzyjna. Skoro więc Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23.10.2007 r. P 28/07 uznał, że świadczenie (zasiłek pielęgnacyjny) należy przyznać niepełnosprawnemu od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności, w sytuacji gdy żądanie dotyczy dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka – dodatek ten należy przyznać od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. W orzecznictwie podkreśla się fakt, iż orzeczenie o stwierdzeniu niepełnosprawności ma charakter konstytutywny. To z orzeczenia wynika, że dziecko jest niepełnosprawne oraz od kiedy niepełnosprawność występuje. Adresatem obowiązków wynikających z art. 69 Konstytucji RP są władze publiczne, a więc wszelkie organy i instytucje pozostające w strukturze władzy państwowej bądź samorządu terytorialnego, a także realizujące zlecone zadania z zakresu administracji, a beneficjantami osoby niepełnosprawne. Sposób, formy i zakres "udzielania pomocy określać ma ustawa". W wyroku z 23.10.2007 r. sygn. P 28/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że regulacja art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, ogranicza możliwość realizacji zadań wskazanych w art. 69 przez to, że pozwala na zabezpieczenie egzystencji dopiero od daty złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, zamiast od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zabezpieczenie egzystencji, pokrywa się częściowo z regulacjami art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, które zobowiązują władze publiczne do stworzenia odpowiednich mechanizmów zabezpieczenia społecznego dla osób niepełnosprawnych. Odrębne odniesienie się do sytuacji osób niepełnosprawnych w art. 69 sugeruje dopuszczalność przyznania niepełnosprawnym określonych preferencji wobec innych kategorii osób znajdujących się w potrzebie w tym również tych, którzy z uwagi na sytuację rodzinną i materialną korzystają ze świadczeń rodzinnych. Wykładnię wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny obrał Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wywody wyroku Trybunału znajdują zastosowanie także w stosunku do sytuacji w jakiej rodzic uprawniony do uzyskania zasiłku rodzinnego czyni starania o uzyskanie dodatku do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przed ukończeniem 16 roku życia. Sąd mając na uwadze nadrzędny charakter norm konstytucyjnych, co wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznał, że art. 2 i 69 ustawy zasadniczej pozwalają na stwierdzenie, że przesłanką materialnoprawną uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko niepełnosprawne przed ukończeniem 16 roku życia jest data niepełnosprawności wskazana w orzeczeniu – w niniejszej sprawie – Sądu Powszechnego. Organy administracji publicznej, rozpoznając ponownie sprawę winny stosować przepis art. 24 ust. 2 o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze nie tylko wywody wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2007 r. sygn. P 28/07, ale i uregulowania ustawy zasadniczej przywołanej w uzasadnieniu wyroku, które pozwoliły na eliminację z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając powyższą sprawę stosowały obowiązujące prawo. Jednak zdaniem przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, które podziela skład orzekający, jeśli odmowa zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją następuje w ramach postępowania, w którym postawione zostało pytanie prawne, to identycznie powinien postąpić każdy inny Sąd rozpoznający podobną sprawę, w której pojawia się problem stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (patrz M. Safion: Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo, 2003, nr 3 s. 16; P. Winczorek. Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. W-wa 2000, s. 253. Wprawdzie uchylone decyzje pozytywne dla skarżącej zostały już zrealizowane, nie mniej istotą sporu jest ta część żądań o której nie rozstrzygnięto w decyzjach a więc przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy administracji publicznej winny się odnieść zarówno do okresu spornego, jak i do okresu w którym żądanie uwzględniono i spełniono, gdyż spełnienie świadczeń wyklucza możliwość ich przyznania po raz wtóry. Z uwagi na powyższe na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i ppkt c, 152, 250 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/P. Miładowski /-/B.Popowska /-/G. Radzicka KB/