II SA/Wa 522/08

II SA/Wa 522/08 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 21 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 522/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Starosta Z. uznał R. W. za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 listopada 2002 r. do 11 listopada 2003 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Starosta Z., po wznowieniu postępowania, uchylił swoją decyzję, m.in. z dnia [...] listopada 2002 r. uznając, że skarżący był posiadaczem gospodarstwa rolnego przekraczającego 2 ha przeliczeniowe, a także odmówił uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą tej decyzji był art. 146 i art. 151 § 1 punkt 2 Kpa, a także przepisy prawa materialnego. Po wniesieniu odwołania przez stronę, Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] października 2005 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Starosta Z. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych pobieranego przez skarżącego w okresie od 12 listopada 2002 r. do 11 listopada 2003 r. W odwołaniu od decyzji z [...] października 2005 r. skarżący uznał, że istniały podstawy do uznania go za bezrobotnego, a poza tym wskazał na swoją trudną sytuację materialną. Ta sytuacja skutkowała następnie wnioskiem o umorzenie należności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2005 r. Wnioskiem z dnia 21 września 2007 r. (data wpływu do Starosty Z.), sprecyzowanym następnie w dalszych pismach, skarżący wystąpił o uchylenie decyzji z [...] października 2005 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] grudnia 2005 r. Skarżący powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 692/06, dotyczący rozumienia pojęcia "posiadanie gospodarstwa rolnego". Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda Ł. odmówił zmiany decyzji z [...] października 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. uznając, że choć rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych stanowi decyzję, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa, to jednak kwestionowane decyzje nakładające obowiązek zwrotu świadczenia były prawidłowe, zgodne z ówczesną interpretacją właściwych przepisów prawa materialnego. Orzeczenie NSA dotyczące interpretacji pojęcia "posiadanie gospodarstwa rolnego", niezależnie od jego prawidłowości i wpływu na niniejsze postępowanie, nie dotyczy obowiązku zwrotu świadczenia, lecz pojęcia wpływającego na możliwość nabycia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. W odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2007 r. skarżący ponownie powołał się na orzeczenie NSA oraz wskazał, że orzeczenie to ma zastosowanie w jego sprawie z wniosku sformułowanego na podstawie art. 155 Kpa. Zarzucił też organowi naruszenie art. 139 Kpa, tj. zakazu reformationis in peius. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2007 r. Organ powtórzył zasadniczo argumentację organu I instancji, a ponadto uznał za prawidłowe przywoływane orzeczenie NSA, nie znajdując jednak podstawy do uchylenia decyzji nakładających obowiązek zwrotu zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., skarżący powtórzył swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2007 r., zaś w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnego, została wydana na podstawie art. 155 Kpa. Skarżący sam określił podstawę i tryb orzekania organów w tej sprawie. Minister Pracy i Polityki Społecznej zgodził się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z wyrokiem NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. zmieniającym dotychczasową interpretację pojęcia "posiadanie gospodarstwa rolnego". Zatem konsekwentnie przyjąć należy, że poprzednia, niekorzystna dla skarżącego interpretacja tego pojęcia była, w ocenie organu, nieprawidłowa. Na tej nieprawidłowej interpretacji opierała się decyzja uchylająca przyznanie skarżącemu statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnego, a także decyzje w przedmiocie zwrotu zasiłku, tj. decyzja z [...] października 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. W tej sytuacji niezrozumiałe jest dlaczego Wojewoda Ł., a dalej Minister Pracy i Polityki Społecznej, w postępowaniu z wniosku skarżącego o uchylenie tych ostatnich decyzji w trybie art. 155 Kpa, ignorują prawidłowe i korzystne dla skarżącego orzeczenie NSA, choć jednocześnie przyznają, iż skarżący nigdy nie powinien zostać pozbawiony statusu bezrobotnego, zasiłku dla bezrobotnego, a dalej – jak znów należy konsekwentnie przyjąć – nigdy wobec skarżącego nie powinna zapaść decyzja nakazująca zwrot zasiłku pobranego zgodnie z prawem. Art. 155 Kpa służy takim celom, aby eliminować z obrotu prawnego ostateczne decyzje administracyjne, nie ze względu na ich wadliwość, lecz ze względu na wystąpienie innych, określonych w tym przepisie przesłanek. Wynikają one z tzw. innej polityki administracyjnej, tj. np. nowej interpretacji przepisów prawa materialnego. Taka nowa interpretacja przepisów nie jest bowiem podstawą do żądania zweryfikowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 Kpa), z kolei decyzja ostateczna, która nie jest obciążona kwalifikowaną wadą prawną, nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w inny sposób, choćby była dotknięta wadą niekwalifikowaną (chyba, że zachodzą przesłanki wznowienia postępowania). Jedyną możliwość jej podważenia stwarza art. 155 Kpa (lub 154 Kpa), o ile zajdą przewidziane w nim warunki – zgoda strony na jej uchylenie oraz wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki zaszły – skarżący sam wystąpił o zmianę decyzji z [...] października 2005 r. i [...] grudnia 2005 r., zaś w interesie społecznym leży wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej skutkiem wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. decyzji, która nigdy by nie zapadła w razie prawidłowej interpretacji tych przepisów. Wymaga tego zasada praworządności oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 7 i 8 Kpa). Jednocześnie uchylenie tych decyzji leży w słusznym interesie strony. Warto też zauważyć, że odmawiając skarżącemu uchylenia decyzji nakazującej zwrot zasadnie pobranego zasiłku, organy pozbawiają go jakiejkolwiek innej drogi wzruszenia tej decyzji. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 139 Kpa jest jednak niezasadny. Organ odwoławczy nie orzekł na niekorzyść skarżącego, lecz utrzymał w mocy decyzję odmowną. Nie należy tej sytuacji utożsamiać z naruszeniem zakazu ne peius tylko dlatego, że skarżącemu w jednym postępowaniu przyznano zasiłek, a w zupełnie innym odebrano go. W dalszym postępowaniu organy uwzględnią powyższą wykładnię art. 155 Kpa, co prowadzić powinno do uchylenia decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a korzystając z możliwości art. 135 tej ustawy – także decyzję utrzymaną nią w mocy. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podstawą wyroku był art. 152 przywołanej ustawy.