II SA/Bd 528/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oddala skargę. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakładzie pracy - Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe [...], działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) wydał w dniu [...] r. nakaz nr [...], którym zobowiązał przedsiębiorcę – R. K. do poddania wymienionych w nim pracowników szkoleniu wstępnemu w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy w ramach instruktażu ogólnego, instruktażu stanowiskowego, poddania wymienionych pracowników lekarskim badaniom profilaktycznym i okresowym badaniom lekarskim w celu uzyskania orzeczenia o braku przeciwwskazań do pracy; ponadto nakazano ustalenie zasad przydziału odzieży na stanowiskach pracy a także poddanie się jako pracodawcy szkoleniu w dziedzinie BHP oraz poinformowanie pracowników o ryzyku zawodowym związanym z wykonywana pracą i zasadach ochrony przed zagrożeniami. Jako podstawę prawną wydanego nakazu przytoczono art. 11 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 237 3 § 2, art. 229 § 1 i 4, art. 299 § 2 i 4, art. 237 § 2¹ i art. 226 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21. poz. 94 ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 180, poz. 1860 ze zm.). W odwołaniu od powyższego nakazu R. K. zarzuciła Okręgowemu Inspektorowi Pracy rażące naruszenie przepisów prawa, w tym kodeksu postępowania administracyjnego; kodeksu postępowania cywilnego; kodeksu pracy; ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem odwołującej się kontrola była przeprowadzona w sposób nieobiektywny i z naruszeniem przepisów prawa regulujących czas przeprowadzania kontroli. Kontrola, wg zapisów zawartych w protokole kontroli odbywała się w dniach [...] r., a w piśmie Nr [...] poinformowano, że kontrolę zakończono w dniu [...] r. Zatem kontrola trwała minimum od dnia [...] r., tj. 33 dni, a licząc rozpoczęcie kontroli od dnia wezwania do przygotowania dokumentów pracowniczych za okres prawie dwóch lat, tj. od dnia [...] r. czas kontroli wyniósł 45 dni (upoważnienie do przeprowadzenia kontroli było wystawione z data [...] r.). Odwołująca podniosła, że w książce kontroli przedsiębiorstwa Inspektor Pracy dokonał jedynie wpisu daty rozpoczęcia kontroli, nie ma natomiast wpisu daty zakończenia kontroli i uzasadnienia przedłużenia czasu trwania kontroli. Jej zdaniem brak tych wpisów może pozbawić przedsiębiorcę ochrony prawnej przed ewentualnymi dalszymi kontrolami w bieżącym roku, czas trwania kontroli nie może bowiem przekroczyć 4 tygodni w roku (28 dni). R. K. uznała więc, że przekroczenie terminu kontroli narusza przepis art. 83 pkt.1, 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zarzuciła, że w książce kontroli przedsiębiorstwa nie ma również wpisanego zakresu przedmiotowego prowadzonej kontroli, natomiast zakres kontroli zawarty w upoważnieniu ma bardzo ogólnikowy charakter, a część jego zapisów nie miało w ogóle związku z toczącą się kontrolą. Zignorowano również zgłoszone przez odwołującą zastrzeżenia do protokołu kontroli. Zdaniem odwołującej, uzasadnienie przedstawione przez Inspektora Pracy nie dawało podstaw do wydania decyzji w formie nakazu podlegającego natychmiastowemu wykonaniu, w oparciu o art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie kwestionując potrzeby przeprowadzania szkoleń BHP odwołująca wyjaśniła, że pracownicy na bieżąco byli szkoleni z zakresu szkolenia wstępnego - instruktażu stanowiskowego, jak i z ogólnych zasad bhp i ppoż; w sklepach znajdowały się m.in. instrukcje obsługi urządzeń oraz inne instrukcje tematyczne, szkolenia zaś były prowadzone przez syna skarżącej w oparciu o dostępną w tym zakresie literaturę. Podniesiono również, że brak jest udokumentowania tych szkoleń co do których prowadzenia syn skarżącej nie miał uprawnień, dlatego też podjęte zostały decyzje co do usunięcia tych uchybień, w tym decyzja o skierowaniu syna na szkolenie w dziedzinie BHP jako osoby zarządzającej zakładem w imieniu skarżącej. Wskazano również, że w trakcie kontroli każda ekspedientka była na bieżąco kierowana na badania lekarskie i każda posiadała ważne badania, w których nie stwierdza się przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku ekspedientki. Problem braku dodatkowych orzeczeń o braku przeciwwskazań do pracy wyniknął z faktu, że lekarze z Poradni Medycyny Pracy na [...] wystawiali w czasie badań wstępnych i okresowych tylko jedno zaświadczenie lekarskie a nie dwa. Po ujawnieniu braku odrębnych zaświadczeń, jeszcze w czasie trwania kontroli, wydano zainteresowanym pracownicom dodatkowe skierowania na wykonanie tych badań. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzje nr 1, 2, 3, 4 i 6 nakazu nr rej. [...] oraz odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania tych decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589), a w sprawach tam nieuregulowanych lub nieuregulowanych w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Wskazano, że przepisy art. 2373 § 2 Kodeksu pracy nakładają na pracodawcę obowiązek poddania pracowników szkoleniu z zakresu BHP, a przepisy wykonawcze, § 8 - 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, ustalają szczegółowo jakim szkoleniom mają być poddane osoby podejmujące pracę. Zdaniem organu pracodawca nie może twierdzić, że obowiązek przeszkolenia pracowników spełnił, jeżeli nikt z pracowników nie posiadał kwalifikacji do prowadzenia szkoleń, brak było programów szkolenia, nie prowadzono wymaganej przez § 5 p. 6 rozporządzenia dokumentacji, a jeśli nawet jakaś forma instruktażu miała miejsce, to z uwagi na jego prowadzenie przez osobę bez wymaganych kwalifikacji, nie mogłaby być uznana za spełniająca wymogi prawa. Zwrócono też uwagę, że przepis art. 2373 § 2¹ Kodeksu pracy w sposób jednoznaczny obliguje pracodawcę do odbycia szkolenia w zakresie BHP, a pracodawca nie kwestionuje, że szkolenia takiego nie odbył, w odwołaniu zaś wskazuje, że nie posiada służby BHP. W takiej sytuacji zobowiązany jest posiadać kwalifikacje wymagane od pracownika służby BHP, powinien więc odbyć szkolenie, o którym mowa w § 13 ust. 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia. Organ podkreślił również, że art. 229 § 1 Kodeksu pracy nakazuje poddanie pracownika badaniom wstępnym, a w § 4 zakazuje się bezwzględnie dopuszczenia do pracy pracownika, który nie przestawi świadectwa lekarskiego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy, dlatego też żadne wyjaśnienia nie mogą skutkować uchyleniem decyzji w zakresie nakazu wykonania tego obowiązku. W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest zasadne, bowiem uchybienia, których decyzje dotyczą, maja szczególne znacznie dla ochrony życia i zdrowia pracowników, a wskazywana w odwołaniu okoliczność, że w zakładzie nie odnotowano dotychczas wypadków, nie może usprawiedliwiać zatrudniania pracowników w warunkach bezwzględnych zakazów, wynikających z treści art. 229 § 4 i 2373 § 1 Kodeksu pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. K. zakwestionowała wydane przez organu inspekcji pracy rozstrzygnięcia w jej sprawie, ponawiając zarzuty przedstawione już w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji, wskazując na wadliwie podany zakres kontroli wobec braku jego uszczegółowienia, przekroczenie ustawowego czasu kontroli, co doprowadziło do wzrostu kosztów pracy, związanych z oddelegowaniem pracownika do dyspozycji inspektora oraz bezpodstawne nadanie nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzono zgodnie z obowiązującą procedurą, a ustalenia dokonane w czasie kontroli dają przesłanki do wydania takiej decyzji, która znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą nakazania przez organy inspekcji pracy dokonania przez przedsiębiorcę – Renatę Krupa, określonych czynności z zakresu prawa pracy, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl postanowień art. 24 zd. 2 Konstytucji RP: "Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy". Już sam fakt umieszczenia przepisów o ochronie pracy i nadzorze Państwa nad warunkami jej wykonywania w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym "Rzeczpospolita", świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadał tej instytucji w RP. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że w art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, wymieniono zasadnicze uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. W punkcie 1 cyt. przepisu inspekcja ta uzyskała prawo nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w przypadku naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Dostrzeżenie więc przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje te organy do decyzyjnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W wyniku przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli inspektor pracy dopatrzył się naruszenia art. 237 3 § 2, art. 229 § 1 i 4, art. 299 § 2 i 4, art. 237 § 2¹ i art. 226 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, a więc przepisów odnoszących się do dbałości o bezpieczeństwo i higienę pracy. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca nie kwestionowała co do zasady, że od strony podmiotowej i przedmiotowej szkolenia nie były przeprowadzana prawidłowo. Nie można bowiem uznać, by szkolenia przeprowadzane przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji, z naruszeniem reguł określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Należy przy tym podkreślić, że skala tych naruszeń nie ma istotnego znaczenia, gdyż przepis ustawy nie wskazuje na kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Nawet najmniejsze naruszenie przepisów prawa z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy uprawnia właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień. Dodatkowo należy podkreślić, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewidują odpowiedzialności pracodawcy na zasadzie winy, zatem powoływanie się na okoliczności ekskulpujące nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji. W tych okolicznościach istniała materialnoprawna podstawa do wydania nakazu. Zakres przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia także nie wykracza poza ramy zawarte w przytoczonym przepisie. W tym miejscu stwierdzić nadto należy, że podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników, przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy, ponieważ obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika, niepodzielny, gdyż działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy, realny - bowiem muszą być wykonywane w naturze, bez możliwości spełnienia zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia oraz podwójnie zakwalifikowany, gdyż są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym. Główne zarzuty skarżącej koncentrują się jednak wokół kwestii proceduralnych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zwraca bowiem uwagę na brak uszczegółowienia zakresu kontroli, jak też wskazanie w upoważnieniu na okoliczności wykraczające poza przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej. Zarzut mógłby mieć uzasadnienie, gdyby rozstrzygnięcie wykraczało poza zakres określony w art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wskazane jednak naruszenia i nakaz ich usunięcia, a więc przedmiot rozstrzygnięcia, mieści się w granicach ustawowo przyznanych organom Państwowej Inspekcji Pracy kompetencji. Powołanie się w upoważnieniu do kontroli na ogólne uprawnienia inspekcji, bez uszczegółowienia co konkretnie będzie stanowił przedmiot zainteresowania organu, nie stanowi naruszenia mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Także takiego charakteru nie ma ewentualne przekroczenie terminu trwania kontroli, choć w ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiego przekroczenia. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095) czas trwania kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekroczyć 4 tygodni. Nie ma żadnych podstaw, by do czasokresu trwania kontroli wliczać czas, gdy inspektor faktycznie nie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, a więc ten okres od momentu poinformowania o planowanej kontroli do czasu podjęcia faktycznych czynności kontrolnych, czy też okres wymagany na opracowanie protokołu lub przygotowanie nakazu. Do czasu kontroli należy więc wliczyć ten okres, gdy inspektor faktycznie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, gdy bezpośrednio przystępował do wykonywania czynności kontrolnych. Nie można również podzielić argumentu, że brak było podstawy prawnej do nadania nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Omawiany rygor może być nadany decyzji w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 K.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie "niezbędne" wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Zagrożenie to musi mieć realny charakter, a nie może być teoretycznie prawdopodobne. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. Wydanie. Wydawnictw C.H. Beck, str. 524). Słuszna jest zatem zdaniem Sądu argumentacja organu, który twierdzi, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest to zasadne, bowiem uchybienia, których nakaz dotyczy, maja szczególne znacznie dla ochrony życia i zdrowia pracowników. Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i pozostałych przepisów. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...] było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.