II GSK 1096/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J., A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 852/08 w sprawie ze skargi J. J., A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. J. i A. J. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 100 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że zastosowany typ wykresówki nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego przyrządu kontrolnego. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 pkt 6 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz.1371 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) i art. 14 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. Następnie skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym zarzucając jej brak podstawy prawnej, gdyż nałożono nią karę za naruszenie niesankcjonowanych norm prawnych wyrażonych w Rozporządzeniu Rady (EWG) 3821/85. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uznając, iż umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do powoływanych przepisów konstytucyjnych, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową, wynika, że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nimi pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Z kolei jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską, postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 112/08 w pełni aprobując tezy w nim zawarte. Podał, że rozporządzenia wspólnotowe mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi tych państw. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. UE L. 85.370.8) należy traktować, jako przyjęte do polskiego stanu prawnego i jako stanowiące część umowy międzynarodowej, którą jest Traktat Akcesyjny. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do ich naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu podniesione przez skarżącego (przedsiębiorcę) zarzuty o charakterze proceduralnym mają wyraźnie charakter akcesoryjny, wspierający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa - przepisu materialnego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę. II W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczpospolita Polską, dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004r., Nr 90, poz. 864), poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenia wspólnotowe, w tym Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. są umowami międzynarodowymi; 2. art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: a) błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie poprzez przyjęcie, iż przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów Rozporządzenia 3821/85 w efekcie utożsamienia naruszenia przepisów rozporządzenia wspólnotowego z naruszeniem wiążącej Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowej, a w rezultacie: b) niedopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że jego hipoteza obejmuje nie tylko umowy międzynarodowe, ale również normy prawne zawarte we wtórnym prawie wspólnotowym, jakim są rozporządzenia wspólnotowe; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub co najmniej wobec spełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) b) i c) p.p.s.a. 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. ([...]) podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, którą bez podstawy prawnej nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 100, 00 zł., 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a), b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnosząc te zarzuty skarżący domagali się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa procesowego, domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1080 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego domagał się jej oddalenia, jako niezasadnej oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych. Uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, Sąd I instancji przesądził tym samym, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie posiada kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym strona skarżąca wskazała na pierwszą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenie prawa. Wobec takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i z uwagi na istnienia nierozerwalnego związku, jaki zachodzi pomiędzy legalnością decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji a decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, dla oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, istotnym jest ustalenie, czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych posiada jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa wpierw, że w dacie kontroli drogowej istniał publicznoprawny obowiązek używania prawidłowych wykresówek. Obowiązek ten wynikał z przepisów wspólnotowych, które po 1 maja 2004 r. obowiązują na terenie Rzeczpospolitej Polskiej bezpośrednio i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami. Tej tezy nie kwestionuje strona skarżąca, jednakże uważa, że do dnia 21 grudnia 2005 r. istniała luka prawna polegająca na tym, że prawo krajowe nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Uszło bowiem uwadze strony skarżącej, że w załączniku do ustawy o transporcie drogowym określono wysokość kar pieniężnych za naruszenie obowiązków wynikających m.in. z przepisów wspólnotowych dotyczących używania nieprawidłowych wykresówek obejmujących sytuacje, gdy "zastosowany typ wykresówki nie był zatwierdzony i przeznaczony dla danego typu przyrządu kontrolnego" (1.11.10.pkt 2 załącznika). Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Przywołany w tym przepisie ust. 1 zawierał, w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli, zamknięty katalog ustaw i przepisów, których naruszenie obowiązków lub warunków skutkowało karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W katalogu tym w punkcie 6 wymieniono wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe. Z dotychczasowych rozważań wynikają dwie istotne okoliczności a mianowicie to, że w dacie kontroli pojazdu, przepisy Rozporządzenia nr 3820/85 obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej nakładały na określone podmioty obowiązki, po wtóre, przepisy prawa krajowego określały wysokość kar za naruszenie tych obowiązków. Już chociażby z tych względów uprawniony jest pogląd, że ustawodawca wprowadzając sankcje administracyjne za naruszenie przepisów wspólnotowych, możliwość ich stosowania upatrywał w treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Za taką wykładnią art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przemawia również to, że pochodzące sprzed akcesji przepisy Rozporządzenia nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r., na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenie stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Również rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umożliwia wyprowadzenie sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, gdyż stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. O tym, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. istniała podstawa prawna do nałożenia na skarżących kary pieniężnej świadczy także to, że przepisy prawa wspólnotowego powołane u jej podstawy spełniają wszelkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, a więc muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, tj. zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki, w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełniają powołane u podstawy prawnej decyzji przepisy Rozporządzenia Rady, gdyż określają reguły zachowania, wskazują adresata, warunki i sposób postępowania. Ta argumentacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób dostateczny przeczy tezie, że decyzja o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej, została wydana bez podstawy prawnej. Nie sposób również uznać, że zaistniała druga z podstaw, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że po nowelizacji art. 91 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, polegającej m.in. na dodaniu pkt 8 stanowiącego o przepisach wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, iż nowelizacja świadczyła o tym, że w stanie prawnym obowiązującym przed jej dokonaniem, naruszenie przepisów wspólnotowych nie było obwarowane sankcją. Nie podzielając tego poglądu z przyczyn powyżej podanych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet gdyby uznać argumentację zawartą w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach za przekonywującą, rzecz dotyczyłaby wykładni przepisu art. 91 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed 21 grudnia 2005 r. i przy istniejącej w początkowej fazie obowiązywania art. 91 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym rozbieżności w wykładni art. 91 ust. 1 pkt 7 tej ustawy (nowelizacja skutkowała m.in. zmianą numeracji przepisu dotyczącego wiążących umów międzynarodowych) nie byłaby to przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej, w obrębie podstawy, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a, kasator oprócz zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, postawił zarzuty obejmujące art. 145 § 1 pkt 1 a - c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., co rodziło po stronie Sądu I instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i stwierdza, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji spór dotyczył kwestii wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W tym postępowaniu organ nie przeprowadzał żadnych dowodów i nie dokonywał ustaleń faktycznych. W tej sytuacji zaniechanie zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a nadto, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, to uchybienie nie jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. W omawianym zarzucie w petitum skargi kasacyjnej powołano również odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, jednakże nie wskazano na czym miało polegać ewentualne uchybienie organu i jaki miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej, co sprawia, że zarzut w tej części uchyla się spod kontroli kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).