II SAB/Łd 23/08

Dnia 27 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi C. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nieprzyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy pawilonu handlowego oddala skargę. W dniu 19 grudnia 2007 roku C.N. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Budowlanym w Ł. zawiadomienie o zakończeniu budowy pawilonu handlowego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oświadczając przy tym, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu C.N. i P.N. pozwolenia na budowę tego obiektu. Pismem z dnia 3 stycznia 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wezwał C.N. do uzupełnienia braku powyższego zawiadomienia poprzez podpisanie zawiadomienia przez inwestorów wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowy, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia zawiadomienia o zakończeniu budowy bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w dniu 9 stycznia 2008 roku złożyła do organu pismo z oświadczeniem, że jej syn wycofał się z budowy przedmiotowej kwiaciarni, gdyż pod tym samym cmentarzem kupił kwiaciarnię w sierpniu 2007 roku. Wskazała przy tym, że wysłała powiadomienie do syna, że rozpoczyna budowę i związane z nią koszty pokryje z własnych środków. W związku z wycofaniem się syna z budowy i partycypacji w kosztach skarżąca wniosła o pozytywne załatwienie jej sprawy. Pismem z dnia 24 stycznia 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował skarżącą, że nie został uzupełniony brak formalny zawiadomienia o zakończeniu budowy pawilonu handlowego, polegający na uzupełnieniu tego zawiadomienia o imię, nazwisko i podpis drugiego inwestora budowy – P.N. Z tego względu organ pozostawił złożone przez stronę zawiadomienie o zakończeniu budowy wymienionego obiektu bez rozpatrzenia. W odpowiedzi skarżąca - w drodze pisma z dnia 19 lutego 2008 roku - ponownie poinformowała organ, że budowa obiektu objętego zawiadomieniem, nie miała "drugiego inwestora". Skierowane do niej wystąpienie uznała zatem za bezzasadne. Dodała, że upływ 21 dni od daty zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i spełnienie wszystkich wymogów technicznych nie rodzi przeciwwskazań w zakresie użytkowania postawionego za jej środki obiektu. Pismem z dnia 3 marca 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie stwierdził brak możliwości rozpatrzenia zawiadomienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe skarżąca w dniu 25 lutego 2008 roku wniosła "skargę" na bezczynność organu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że stwierdzenie organu, iż zawiadomienie o zakończeniu robót nie podlega rozpatrzeniu z uwagi na brak podpisu drugiego inwestora, jest sprzeczne zarówno z przepisami k.p.a., jak i z prawem budowlanym. Pismem z dnia 7 kwietnia 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznał zażalenie (skargę) strony na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie zawiadomienia o zakończeniu budowy pawilonu handlowego. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że brak podpisu na zawiadomieniu o zakończeniu budowy jednego z inwestorów (P.N.) czyni zgłoszenie nieskutecznym. Jednakże w przypadku stwierdzenia braku formalnoprawnego, jakim jest brak podpisu, organ zobligowany jest do wezwania inwestora do stosownego uzupełnienia. Zdaniem organu II instancji, w takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien na piśmie zwrócić uwagę na wymagający uzupełnienia podpis w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wraz z pouczeniem z niego wynikającym. Zaznaczył przy tym, że na organie stopnia podstawowego nie ciążył obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, co nie pozostaje w sprzeczności z przepisami zarówno k.p.a., jak i prawa budowlanego, na co wskazywała skarżąca. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji stwierdził, że w sprawie zachodził brak podstaw do uznania pozostawania organu I instancji w bezczynności, co uzasadniałoby wydanie postanowienia w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem C.N. wniosła skargę na bezczynność organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej podniosła zarzut naruszenia art. 7, 9, 11, 12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a, a także art. 54, art. 55 oraz art. 57 ustawy Prawo budowlane. Zakwestionowała przy tym stanowisko organu w kwestii braku formalnego zawiadomienia o zakończeniu budowy i konieczności jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, przedstawiając informację o stanie sprawy, nie uznał skargi za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że w niniejszej sprawie oceniona przez skarżącą "bezczynność" organu nadzoru budowlanego, będąca konsekwencją błędnego uznania przez organ, iż wniesione zawiadomienie o zakończeniu budowy posiada brak formalny, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", nie daje podstaw do wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy z uwagi na specyfikę postępowania wywołanego zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Instytucja zawiadomienia o zakończeniu budowy została uregulowana w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei stosownie do art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego - do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. W razie zaś zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Ponadto, w myśl art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Jednocześnie, stosownie do art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Analiza powyższych przepisów, kreujących instytucję zawiadomienia o zakończeniu budowy, dowodzi, że ustawodawca wprowadzając w powołanym przepisie 21-dniowy termin dla właściwego organu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, daje organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym - jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia (por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 549). Podkreślić przy tym należy, że powołany 21-dniowy termin jest terminem prawa materialnego, a nie terminem procesowym. Sprawa administracyjna wszczęta zaś tym zawiadomieniem, z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie oceny legalności tego zawiadomienia, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią (sprzeciwem), oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., II OSK 1318/05). W rozpoznawanej sprawie, skarżąca dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy pawilonu handlowego. Zawiadomienie to zostało opatrzone jedynie podpisem skarżącej, z uwagi na wycofanie się jej syna z funkcji inwestora tejże budowy i brak partycypacji w kosztach tej budowy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę złożone przez skarżącą zawiadomienie nie było obarczone brakiem formalnym wymagającym uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sytuacja objęta hipotezą tego przepisu mogłaby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby zawiadomienie nie zawierało żadnego podpisu, adresu, pełnomocnictwa. Taka sytuacja niewątpliwie nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo Sąd w tym miejscu zwraca uwagę organowi, że powołany przepis nie wskazuje wprost podmiotu zobowiązanego do złożenia zawiadomienia. Niewątpliwie musi być nim inwestor. W sytuacji jednak wielości inwestorów, w ocenie Sądu, złożenie zawiadomienia przez jednego z nich, będące konsekwencją wycofania się pozostałych inwestorów z procesu budowy, nie uprawnia organu do wzywania do podpisu pozostałych w terminie 7 dni i w przypadku upływu tego terminu do pozostawienia zawiadomienia bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 131/07, LEX nr 338573). Tymczasem w sprawie niniejszej organ, stosując powyższy tryb, pozostawił w sposób nieuprawniony zawiadomienie inwestora bez rozpoznania. W efekcie tego działania brak prawidłowego zakwalifikowania zawiadomienia i wynikła z niego "bezczynność organu" (milczenie organu), skutkuje w niniejszej sprawie pozytywnymi konsekwencjami dla strony. Upływ bowiem 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, bezspornie uprawnia stronę do użytkowania obiektu budowlanego, objętego zawiadomieniem. Skutki czynności procesowych, przyjmujących postać błędnej kwalifikacji zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie mogą być bowiem przerzucane na stronę, która składa wymagane prawem dokumenty. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, "bezczynność" organu w kwestii rozpoznania złożonego przez stronę zawiadomienia, spełniającego przewidziane prawem wymogi, będąca w istocie efektem jego błędnego zakwalifikowania z punku widzenia przesłanek art. 64 § 2 k.p.a. – z uwagi na specyfikę postępowania zainicjowanego jego złożeniem - skutkuje upływem terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego i tym samym uprawnia stronę do użytkowania owego obiektu z chwilą upływu 21 dniowego terminu od złożenia zawiadomienia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. (MSi)