II SA/Gl 223/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia [...] r. do Starostwa Powiatowego w B. S. S. domagał się wypłacenia mu odszkodowania za część jego działki nr [...] km [...] nr jedn. rej. [...] przy ul. [...] w P. zajętej pod drogę powiatową nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat B. własności objętej w/w wnioskiem nieruchomości oznaczonej na mapie jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 obręb [...], zajętej pod drogę powiatową Nr [...] – P.– B. Wartość tej działki została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego inż. R. W. – H. z dnia [...] r. na kwotę [...] zł tj. po [...] zł za m2. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] r. S. S. w obecności rzeczoznawcy majątkowego zarzucił, że wartość ta została zaniżona około 10 razy. Stwierdził też, że operat szacunkowy został opracowany nierzetelnie gdyż nie obejmuje "wszystkich składników wyceny". Autorka operatu podtrzymała dokonaną wycenę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty B. orzeczono o ustaleniu i o wypłacie na rzecz S. S. odszkodowania za objętą postępowaniem działkę o pow. [...] m2 zajętą pod drogę publiczną, w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający m.in. art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą z dnia 13 października 1998 r. ) oraz art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1,2,3 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami ). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami przez rzeczoznawcę majątkowego biorąc pod uwagę treść § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości ), tj. według wartości rynkowej nieruchomości ustalonej w podejściu porównanym, metodą korygowania ceny średniej. Wzięto przy tym pod uwagę ceny rynkowe nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jako przeważających wśród gruntów przyległych do zajętej pod drogę działki. Rzeczoznawca stwierdziła bowiem brak możliwości zastosowania treści § 36 ust. 1 rozporządzenia wobec braku do porównania cen działek przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie uwzględniono przy tym 12 cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Najniższa cena tych działek wynosiła [...]zł za 1 m2, a najwyższa [...] zł za 1 m2. W odwołaniu od tej decyzji S. S. zarzucił, że nawet biorąc pod uwagę zaktualizowaną cenę zakupu przez niego przedmiotowego gruntu jego cena nie powinna być mniejsza niż [...] zł za 1m2, czyli przyznane odszkodowanie nie powinno być niższe niż [...] zł. Zwrócił uwagę na szybki wzrost cen nieruchomości w ostatnim czasie, w tym na terenie P., który z uwagi na budowę zbiornika wodnego stał się terenem atrakcyjnym. Powołując się na oferty cenowe z ogłoszeń stwierdził, ze średnia cena z 14 ogłoszeń dotyczących P. wyniosła [...] zł za 1 m2, do której należałoby doliczyć koszty zakupu. Powołał się też na o wiele wyższe ceny nieruchomości na terenie B. wynikające z opracowania rzeczoznawcy [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, dotyczącego cen w [...] r. Podniósł także, że w umowach notarialnych ceny nieruchomości są celowo zaniżane dla zmniejszenia opłat na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji przyznane odszkodowanie uznał za wielokrotnie zaniżone, a sporządzoną przez rzeczoznawcę wycenę za nierzetelną. Wojewoda odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia 12 grudnia 2007 r. wydaną z powołaniem się na treść art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 9 g, art. 128 ust. 5, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi wymogami, co do którego powołujący się nie podniósł konkretnych zarzutów. W szczególności brak jest podstaw do kwestionowania tego operatu w oparciu o dołączone do odwołania wydruki z ogłoszeń, w których podane ceny stanowią jedynie oferty nabycia nieruchomości określone przez potencjonalnego zbywcę, gdy tymczasem podstawę przyjętej w operacie wyceny stanowiły konkretnie wolnorynkowe ceny uzyskane za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Zdaniem Wojewody nie mogła być też uwzględniona cena jaką S. S. zapłacił za nieruchomość, z której wydzielono objętą postępowaniem działkę, a to biorąc pod uwagę różne wielkości tych działek i różne ich zagospodarowanie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody S. S. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej wysokości przyznanego odszkodowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że wartość działki zajętej pod drogę powinna być ustalona biorąc pod uwagę zrewaloryzowane koszty jej nabycia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. sprecyzował przy tym, że odszkodowanie to powinno wynosić [...] zł za 1 m2 tj. kwotę [...] zł. Zarzucił, że operat został opracowany przy wzięciu pod uwagę ceny działek położonych w znacznej odległości od działki wycenionej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutu skargi podniesiono, że o podobieństwie gruntów których ceny uwzględniono w operacie nie przesądza odległość od nieruchomości wycenianej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też wykluczyć, że decyzje te zapadły z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem § 36 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem ceny nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne odszkodowanie powinno być ustalone według cen aktualnych na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy ( gdy odwołanie zostało wniesione ). Nie oznacza to oczywiście, że na ten dzień powinien być sporządzony operat szacunkowy a jedynie to, że ceny przyjęte w tym operacie powinny być na dzień wydania tej decyzji aktualne. Wymogu tego nie zmienia zdaniem Sądu treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z którego wynika jedynie domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Domniemanie to opiera się jednak na założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Założenie to powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdy zważy się, że odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Wojewoda rozpatrzył z ponad pięciomiesięcznym opóźnieniem. W tej sytuacji powinien się zatem upewnić i wypowiedzieć co do aktualności przedstawionej w operacie wyceny, tego zaś w zaskarżonej decyzji nie uczynił i to w sytuacji gdy odwołujący się kwestionował wysokość przyznanego mu odszkodowania. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdy dodatkowo zważy się powszechnie znaną w tym okresie podwyżkę cen nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową oraz gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, nad którą organy obu instancji przeszły też do porządku, że w operacie szacunkowym z dnia [...] r. znaczna część transakcji porównawczych została zawarta znacznie wcześniej. Stwarza to zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości czy istotnie przyznane odszkodowanie, biorąc pod uwagę ciągły wzrost cen nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, zostało ustalone według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania ( tj. decyzji zaskarżonej, czyli zgodnie z treścią § 36 ust. 5 rozporządzenia. Za prawidłową wyceną objętej postępowaniem działki nie może przemawiać też podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę okoliczność, że przy wycenie należało wziąć pod uwagę niewielką powierzchnię wycenianej działki. Argument ten jest całkowicie niezrozumiały i nietrafny w świetle treści § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którą należy brać w niniejszej sprawie pod uwagę wartości gruntów pod zabudowę mieszkaniową tj. działek o powierzchni nadającej się pod taką zabudowę, bez względu na powierzchnię działki zajętej pod drogę (którą to powierzchnię organ odwoławczy sugeruje uwzględnić ). Biorąc pod uwagę dodatkowy upływ czasu od wydania decyzji zaskarżonej skutkuje to uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zleci organ orzekający aktualizację operatu szacunkowego w oparciu o który ustali należne skarżącemu odszkodowanie. Operat ten powinien być sporządzony w miarę możliwości w oparciu o najbardziej aktualne ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do objętej odszkodowaniem drogi, odzwierciedlające rzeczywisty poziom cen na danym terenie. Niewątpliwie cenami takimi nie są ceny z publikowanych ofert sprzedaży, co ewentualnie sugeruje skarżący. Obowiązujące przepisy nie przewidują też możliwości ustalenia odszkodowania przez waloryzację ceny ( a tym bardziej wszystkich kosztów nabycia ponoszonych przecież najczęściej przez kupującego a nie przez sprzedawcę ) nabywca danej działki, czego domagał się skarżący. Niewątpliwie jednak ceny z ofert sprzedaży mogą stanowić dla rzeczoznawcy majątkowego pewien wskaźnik dla poszukiwania transakcji porównawczych odpowiadających najpełniej cenom rynkowym nieruchomości danego rodzaju na objętym analizą terenie. Podobny wskaźnik stanowić też mogą ceny działek pod zabudowę mieszkaniową uzyskane w drodze przetargów przez poszczególne gminy ( na co powołał się skarżący na rozprawie sądowej ), jeżeli byłyby to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w związku z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 art. 209, art. 205 § 1, art. 211 i art. 212 § 1 ustawy p.p.s.a.