VI SA/Wa 1138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej M. T. kwotę 1560 (jeden tysiąc pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2008 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. L., E. L. (uczestnicy postępowania) i M. T. (skarżąca) od decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., zmieniającej koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] wydaną [...] kwietnia1993 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako S. Sp. z o.o.) na wydobywanie granitu ze złoża P., położonego na terenie gminy S. i gminy M., województwo [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 1993 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. otrzymały koncesję na wydobywanie granitu ze złoża P., położonego na terenie gminy S. i gminy M. Koncesja ta wygasała z dniem [...] kwietnia 2003 r. S. Sp. z o.o. w S. przed upływem terminu ważności koncesji wystąpiły o jej przedłużenie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmienił w/w koncesję w ten sposób, iż przedłużył jej ważność do [...] kwietnia 2033 r. Od tej decyzji odwołali się skarżąca oraz uczestnicy postępowania A. L. i E. L. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Środowiska uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]. Organ uwzględnił odwołanie skarżących bowiem uznał, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego oraz uprawnień jako stron w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] zmienił koncesję Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1993 r. na wydobywanie granitu ze złoża P. położonego na terenie gminy S. i M. w ten sposób, że uwzględniając wniosek Spółki z dnia [...] grudnia 2003 r., zmniejszył obszar terenu górniczego P. do części położonej na terenie gminy S., a wyłączył z niego część położoną na obszarze gminy M. oraz ustalił termin ważności koncesji do dnia [...] grudnia 2034 r. Wojewoda uznał, iż po zmianie granic terenu górniczego, skarżąca M. T. oraz uczestnicy postępowania A. L. i E. L. nie są już stronami w tym postępowaniu (pismo z dnia [...] września 2004 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca oraz uczestnicy postępowania zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16 ust. 5 i art. 25 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, jak również art. 10 w zw. z art. 28 i nast. k.p.a. a także art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na to wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie koncesji. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że organ I instancji wychodząc poza przedmiot wszczętego postępowania oraz poza wskazania organu naczelnego dokonał zmiany granic obszaru górniczego, P. oraz terenu górniczego P. w taki sposób, iż granice tych obszarów nie przekraczały granic gminy M. To wystarczyło organowi I instancji do pominięcia M. T. i E. L. oraz A. L. jako stron w dalszym postępowaniu koncesyjnym. W rzeczywistości granice ww. obszaru i terenu górniczego zostały cofnięte zaledwie o kilkadziesiąt metrów, natomiast lokalizacja stanowisk wydobywczych nie uległa zmianie, przez co skarżąca i uczestnicy postępowania jako właściciele nieruchomości ponoszą niezmienne skutki eksploatacji złoża. Ponadto w odwołaniu zarzucono, że po uchyleniu decyzji przez Ministra wniosek został zmieniony, a zatem, zdaniem strony, wszczęto drugie postępowanie administracyjne przed tym samym organem w tej samej sprawie. Ponadto mimo, iż organ I instancji ponownie zasięgał konsultacji Wójta Gminy M., również i tym razem skarżący będąc mieszkańcami tej gminy nie zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu konsultacyjnym. Opinie organu samorządu terytorialnego wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie mogą być uznane za ostateczne. To samo dotyczy zresztą opinii Burmistrza Gminy S., gdyż skarżący uważają się za strony także w tym postępowaniu konsultacyjnym. Niezależnie od powyższych zarzutów w odwołaniu zakwestionowano zasadność "zmiany ważności obowiązywania koncesji" po upływie ponad 7 miesięcy od utraty ważności tejże koncesji. Podniesiono, że szczególny tryb zmiany decyzji określony w art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Tryb ten nie może mieć zastosowania po utracie nabytego prawa na skutek upływu orzeczonego w decyzji terminu. W dacie wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji wnioskodawca nie legitymował się już żadnym prawem nabytym na podstawie decyzji wcześniejszej. Minister Środowiska, w zaskarżonej decyzji, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uznał, iż w następstwie zmniejszenia terenu górniczego P. do obszaru gminy S. skarżąca - jako mieszkanka gminy M. – straciła status strony w niniejszej sprawie. Zdaniem organu przez dopuszczalne i zgodne z prawem zawężenie obszaru i terenu górniczego, nieruchomości skarżących, będące wcześniej w terenie górniczym, znalazły się poza tym terenem i odpadła materialnoprawna podstawa, która uzasadniałaby ich interes prawny, rozstrzygający o statusie strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze na w/w decyzję Ministra Środowiska M. T. zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. na skutek umorzenia postępowania odwoławczego mimo, braku ku temu podstaw materialnoprawnych i proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) oddalając wyrokiem z 21 grudnia 2005 r. skargę M. T. na powyższą decyzję stwierdził, że nie jest uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., polegający na błędnym rozumieniu tego przepisu przez organy administracji. Strona wywodziła interes prawny w zmierzaniu do zaprzestania górniczej eksploatacji złóż granitu w pobliżu ich miejsca zamieszkania, niezależnie od przebiegu granicy pomiędzy gminami M. i S. Wskazywała, że jako właściciele nieruchomości położonej w pobliżu kopalni muszą znosić skutki odstrzałów górniczych, a w szczególności chronić się przed spadającymi na ich posesję odłamkami skał. Wstrząsy wywołane eksplozjami naruszają konstrukcję ich domów, a towarzyszące eksploatacji zapylenie utrudnia skarżącym normalne zamieszkiwanie na nieruchomości stanowiącej ich własność. Sąd I instancji uznał jednak, że strona skarżąca w toku postępowania oprócz twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących istnienie okoliczności, na które się powołuje, tak więc wywodzenie interesu prawnego z prawa własności nie zostało, w ocenie Sądu, wykazane. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. T. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16 ust. 2, 4, 5 oraz art. 25 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, a także mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania tj. art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 127 § 1, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Podniosła, iż WSA w orzeczonym wyroku powielił błędy organu odwoławczego przy ocenie zarówno tytułu skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jak i trybu umorzenia postępowania odwoławczego oraz dokonał nieprzychylnej dla skarżącej interpretacji art. 28 k.p.a., co doprowadziło do odebrania jej praw strony w postępowaniu. Taki stan rzeczy doprowadził, w ocenie skarżącej, do sytuacji, w której nie dopuszczono do merytorycznego zbadania zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie i umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrokiem z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK 146/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) podzielił stanowisko strony skarżącej w kwestii zasadniczej, tzn., że posiada ona legitymację strony w postępowaniu dotyczącym zmiany spornej koncesji górniczej. Umocowanie dla tej legitymacji stanowią, zdaniem NSA, przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.), określające tryb i zasady ustalenia oraz zmiany granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 p.g.g.). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 3 p.g.g. koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczyć m. in. granice obszaru i terenu górniczego w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Z kolei art. 26b p.g.g. dopuszcza możliwość odmowy udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność wydobywcza uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Przepis art. 53 p.g.g. wymaga natychmiast, co podniósł NSA, sporządzenia dla terenu górniczego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan ten powinien zapewnić integrację wszelkich działań podejmowanych w ramach terenu górniczego m. in. w celu: a) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego i b) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (art. 53 ust. 2 p.p.g.). Jest faktem bezspornym, że w chwili podjęcia decyzji o zmianie koncesji w zakresie dotyczącym granic obszaru i terenu górniczego dla kopalni odkrywkowej granitu – plan taki nie był uchwalony, co stanowiło istotne uchybienie przytoczonym przepisom prawa geologicznego i górniczego. Celem udziału w postępowaniu o zmianę koncesji skarżącej, oraz innych właścicieli nieruchomości przylegających do terenu górniczego kopalni granitu, było niewątpliwie, zdaniem NSA, dążenie do takiego przesunięcia granic obszaru i terenu górniczego, które gwarantowałyby minimalizację odczuwalnych przez te osoby negatywnych skutków eksploatacji górniczej i umożliwiło im, jako właścicielom, normalne korzystanie z nieruchomości, zgodnie z ich przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w świetle art. 26b w związku z art. 25 ust. 3 p.g.g. w postępowaniu o zmianę koncesji w części dotyczącej zmiany granic terenu i obszaru górniczego osoby te legitymowały się interesem prawnym opartym na prawie materialnym i przysługiwały im prawa strony postępowania. Wymienione wyżej przepisy prawa materialnego kształtują bowiem nie tylko sytuację prawną samego koncesjonariusza, tj. przedsiębiorcy górniczego uprawnionego z koncesji do wydobywania kopalin, ale również innych osób narażonych na szkodliwe skutki eksploatacji górniczej (robót górniczych) prowadzonej w granicach dotychczasowego obszaru górniczego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r.(sygn. akt II GSK 59/06) wydanym w podobnej sprawie. W powyższym wyroku NSA przyjął, że osobom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie górniczym, jako przestrzeni objętej przewidywanym szkodliwym wpływem robót górniczych przysługują uprawnienia strony postępowania w sprawach dotyczących legalności koncesji na wydobywanie kopalin – w części określającej granice terenu górniczego. Wyrokiem z 5 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2005 r. uznając, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w ww. wyroku, umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ naruszył powołany przepis a także przepis art. 28 k.p.a. i wskazane przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Rozpoznając odwołanie skarżącej i uczestników postępowania po raz drugi Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem Ministra ponownie przeprowadzone postępowanie odwoławcze, łącznie z rozprawą administracyjną w dniu [...] listopada 2007 r., postępowaniem uzupełniającym oraz całość zgromadzonego materiału dowodowego w I instancji i w postępowaniu odwoławczym pozwalają na stwierdzenie, że złożony przed upływem terminu ważności koncesji wniosek o zmianę koncesji (skorygowany w trakcie postępowania) w pełni odpowiada wymogom Prawa geologicznego i górniczego. Szczególnej analizie w ponownym postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy poddał dowody z dokumentów: - pismo Instytutu Górnictwa Odkrywkowego z dnia [...] stycznia 2007 r., wraz z zestawieniem robót strzałowych za rok 2006, - protokół z oględzin szkód górniczych z [...] czerwca 1998 r. wraz z kalkulacją kosztów, - oświadczenia S. Sp. z o.o. z [...] czerwca 1998 r. o wypłaceniu rekompensaty szkody, - aktualizacji zasięgu stref oddziaływań robót strzałowych w S. Sp. z o.o. z września 2006 r., - opracowania w zakresie hałasu emitowanego do środowiska przez urządzenia zakładu przeróbczego P. z sierpnia 2006 r., - mapy sytuacyjno-wysokościowej P., - protokołu Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z [...] stycznia 2007 r., - postanowienia Starosty Powiatowego w Ś. z [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem Ministra dokumenty te pozwoliły ustalić, że emisja hałasu, rozrzut odłamków skalnych, wywoływane wstrząsy sejsmiczne odpowiadają prawidłowo uzgodnionemu i wyznaczonemu w decyzji zmieniającej koncesję terenowi górniczemu. Pozytywnej oceny prawidłowego utworzenia decyzją zmieniającą terenu górniczego P. nie mogą podważyć dwa incydentalne zdarzenia odległe od siebie w czasie o 7 lat, o skutkach w postaci upadku pojedynczego kamienia na posesję skarżących podczas wykonywanych robót strzałowych. Zdarzenia te były przedmiotem kontroli Okręgowego Urzędu Górniczego w W. Kontrola wykazała, że przedsiębiorca przestrzega przepisów Prawa geologicznego i górniczego, a zdarzenia zaistniały w ramach prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności górniczej, działalności zgodnej z prawem, z planem ruchu zakładu i przy przestrzeganiu ustalonych w drodze pisemnych porozumień (pismo z dnia [...] czerwca 1995 r.) pomiędzy stronami dot. zasad bezpieczeństwa, które akceptowali. Minister zauważył, że skarżący mieli świadomość możliwych zagrożeń i godzili się na nie, co znalazło potwierdzenie w uzyskanym pozwoleniu na budowę na terenie górniczym P. Ponadto dokonana zaskarżoną decyzją zmiana granic obszaru i terenu górniczego P. skutkowała zmniejszeniem terenu i obszaru górniczego i ograniczeniu wydobycia kopaliny tylko do terenu gminy S. (tym samym na zmniejszeniu uciążliwości powodowanych ruchem zakładu górniczego). Z uchwały [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zawierającego część terenu górniczego P. wynika, że dostosowano ustalenia planu do warunków ustalonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. zmieniającej koncesję w zakresie zmiany granic i nazwy terenu górniczego P. Postępowanie wykazało, że skarżący mieli zapewnione prawa i możliwość działania przy ustalaniu tego planu. W wyniku zmiany obszaru górniczego P. na obszar P. obszar ten został odsunięty od posesji skarżących o 140 m, a od zabudowań o 200 m. Skarżący mogą też żądać naprawienia szkody zgodnie stosownie do art. 91 ust. 3, art. 97 ust 1 Prawa geologicznego i górniczego. Minister podzielił stanowisko S. Sp. z o.o., że nie było potrzeby kierowania sprawy do niższej instancji bowiem odwoławczy dysponował całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (art. 80 k.p.a.) potrzebnym dla podjęcia rozstrzygnięcia, a ekonomika procesowa, zasada szybkości postępowania w administracji (art. 12, art. 35 k.p.a.) przemawiały za możliwie szybkim zakończeniem sprawy bez naruszania prawa i interesów pozostałych stron (art. 10, art. 73, art. 75 i art. 78 k.p.a.). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca M. T. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16 ust. 1 i 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27 poz. 96 z późn.zm.), naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art.155 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, art. 107 §1 i § 3 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., art. 106 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 170 w zw. z 153 p.p.s.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, bądź o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Uzasadniając te zarzuty skarżąca podniosła, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polegało na faktycznym niedopuszczeniu skarżącej i pozostałych właścicieli do udziału w postępowaniu I instancji na skutek bezzasadnego odmówienia im przymiotu stron w tym postępowaniu, w szczególności nie mogli brać udziału w postępowaniu dowodowym, ani też w postępowaniu konsultacyjnym w trybie art.106 k.p.a., gdyż postanowienia Burmistrza Gminy S. oraz Wójta Gminy M. wydane na podstawie art. 16 ust. 4 prawa geologicznego i górniczego nie były im doręczane. W konsekwencji nie mogli doprowadzić do skontrolowania zgodności z prawem ww. postanowień, z uszczerbkiem dla swoich interesów, co istotnie wypaczyło przebieg postępowania i przesądziło o jego negatywnym dla nich wyniku. W ocenie skarżącej Minister Środowiska przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym po wyroku NSA z dnia 4 października 2006 r. powinien uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej rażącym naruszeniem prawa było też zastosowanie jako wyłącznej podstawy prawnej decyzji zmieniającej koncesję przepisu art. 155 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organu l instancji wbrew wymogowi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie przywołano podstawy materialno prawnej rozstrzygnięcia. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna wobec decyzji, która wcześniej wygasła. Ponadto było oczywiste, iż przyjęty kierunek postępowania w l instancji miał na celu unikniecie konieczności wydania nowej koncesji po wygaśnięciu koncesji poprzedniej natomiast kontrola instancyjna postanowień organów wykonawczych gmin S. i M. pozwoliłaby na wyświetlenie wszystkich tych wątpliwości, a zwłaszcza zgodności spornej decyzji z obowiązującymi podówczas przepisami ustawowymi o zagospodarowaniu przestrzennym jak również z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zauważa też, że uchybienia proceduralne wskazane w decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2003 r., jak również błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego nie zostały usunięte a zatem decyzja Ministra Środowiska jest rażąco wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie organu administracyjnego przedstawione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie bowiem przeprowadzenie pełnego postępowania przez organ II instancji z pełnym poszanowaniem praw stron było wystarczające i czyniło zadość poglądom NSA wyrażonym w wyroku NSA z dnia 4 października 2006 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. w swoim piśmie z [...] października 2008 r. wniosły o oddalenie skargi przyłączając się do stanowiska Ministra Środowiska. Skarżąca oraz uczestnicy postępowania E. L. oraz A. L. we wspólnym piśmie z [...] października 2008 r. odnosząc się do stanowiska Ministra zarzucili m.in., iż zostali pozbawieni prawa udziału w posiedzeniu Rady Gminy M. w dniu [...] grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu wydając decyzje organy administracji uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w szczególności art. 15 k.p.a., stanowiącego o dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] zmienił koncesję Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1993 r. na wydobywanie granitu ze złoża P. położonego na terenie gminy S. i M. w ten sposób, że uwzględniając wniosek S. z [...] grudnia 2003 r., zmniejszył obszar terenu górniczego P. do części położonej na terenie gminy S., a wyłączył z niego część położoną na obszarze gminy M. a także ustalił termin ważności koncesji na dzień [...] grudnia 2034 r. Wojewoda uznał, iż po zmianie granic terenu górniczego, skarżąca M. T. oraz uczestnicy postępowania A. L. i E. L. nie są już stronami w tym postępowaniu. Takie działanie organu spowodowało, że skarżąca oraz uczestnicy nie mogli brać udziału w postępowaniu dowodowym, ani też w postępowaniu konsultacyjnym toczącym się w trybie art.106 k.p.a. W konsekwencji nie mogli doprowadzić do skontrolowania zgodności z prawem wydawanych orzeczeń i nie mieli możliwości zapoznania się z treścią składanych wniosków. W szczególności dotyczy to; korekty wniosku [...] grudnia 2004 r., postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] grudnia 2003 r. i z [...] kwietnia 2004 r. dotyczące uzgodnienia w trybie art. 25 ust. 3 p.g.g., drugiej korekty wniosku z [...] marca 2004 r., postanowienia Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2003 r. wydanego w trybie art. 106 k.p.a. zawierającego zgodę na korektę wniosku a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Należy przypomnieć, że, jak przyjmuje się w literaturze, istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Jednocześnie trzeba podkreślić, iż w sytuacji, gdy określona osoba została uznana za stronę postępowania, wyłączenie jej z postępowania dotyczącego zmiany tej decyzji stanowiło naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. (por. wyrok z dnia 28 listopada 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie, sygn. akt IV SA 2868/00, Lex nr 74600). Natomiast jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa ( wyrok z dnia 8 sierpnia 2001 r., Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 894/99, Lex nr 76089). Dlatego też, w ocenie Sądu, nie są zasadne twierdzenia organu oraz koncesjonariusza S. co do możliwości konwalidacji powstałego uchybienia poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem II instancji bez konieczności zwracania całej sprawy organowi I instancji. W przeciwieństwie do stanowiska Ministra powstała sytuacja prowadzi też do naruszenia przepisu art. 106 k.p.a. o czym mowa w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. Naczelnego Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie ( sygn. akt OPS 8/98). W uchwale tej wskazano, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Ponadto NSA w uzasadnieniu tej uchwały wyjaśnił, iż zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wraz z normą wprowadzającą zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w stosunku do postanowień organów współdziałających (art. 106 § 5 k.p.a.) przesądza najpierw o tym, że w otwartym 7-dniowym terminie na wniesienie zażalenia występuje potencjalna możliwość zmiany wyrażonego już stanowiska (opinii). Nawet bez wniesionego jeszcze zażalenia posługiwanie się stanowiskiem (opinią) pierwszej instancji jest przedwczesne. Z kolei organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie zawierające stanowisko (opinię) będzie rozpatrywał sprawę tego stanowiska od początku, zgodnie z przyjętym w kodeksie merytorycznym modelem toku instancji. Wydanie przedwczesne decyzji w postępowaniu głównym spowoduje, że zasada dwuinstancyjności nie będzie mogła być zrealizowana w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko (opinię), a cel postępowania zażaleniowego zostanie podważony. Trzeba bowiem uwzględnić, że wniesienie zażalenia w takim wypadku powoduje, iż to organ wyższego stopnia, ze względu na istotę postępowania zażaleniowego, uzyskuje kompetencję do zajęcia stanowiska, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji, a które może być odmienne od stanowiska wyrażonego przez organ współdziałający w pierwszej instancji. Wypada przy tym zauważyć, że w postępowaniu koncesyjnym uregulowanym w ustawie Prawo geologiczne i górnicze ze względu ochronę środowiska i interes właścicieli nieruchomości sąsiednich istnieje konieczność szeregu konsultacji i uzgodnień z organami samorządowymi oraz organami nadzoru górniczego (por. 25 § 3 p.g.g. art. 16 ust. 5 p.g.g.). W tej sytuacji pozbawienie strony możliwości uczestnictwa w postępowaniu przed organem I instancji, jako organem koncesyjnym stanowiło naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom koncesjonariusza skarżąca oraz uczestnicy mieli interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w całym postępowaniu toczącym się na skutek wniosku S. z dnia [...] grudnia 2003 r. o zmianę koncesji. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2006 r. wskazując, iż umocowanie dla tej legitymacji stanowią przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.), określające tryb i zasady ustalenia oraz zmiany granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 p.g.g.). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 3 p.g.g. koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczyć m. in. granice obszaru i terenu górniczego w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Z kolei art. 26b p.g.g. dopuszcza możliwość odmowy udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność wydobywcza uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Dodatkowego podkreślenia wymaga też bezsporna okoliczność, że w chwili podejmowania decyzji o zmianie koncesji w zakresie granic obszaru i terenu górniczego dla kopalni odkrywkowej granitu nie był uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Stanowiło to, w ocenie NSA, istotne naruszenie art. 53 prawa geologicznego i górniczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, poza zagwarantowaniem udziału wszystkich stron w każdym stadium postępowania, dokona ponownej analizy treści wniosku o zmianę koncesji uwzględniając powyższe uwagi Sądu oraz zgłoszone zastrzeżenia skarżącej. Z omawianych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.