I SA/Ol 434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.) Sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant Anna Gradowska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2006 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 9273 (dziewięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" przyznającą R.P. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 311.780,90 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 185.419,80 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 126.361,10 zł. Z przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego wynikało, że R.P. w złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 14 maja 2006 r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, ubiegał się o przyznanie płatności do grupy upraw JPO na powierzchni 671,13 ha oraz do grupy UPO na powierzchni 655,63 ha. W zakresie płatności JPO organ I instancji w wydanej w dniu "[...]" decyzji w całości uwzględnił żądanie strony. W odniesieniu jednakże do zadeklarowanej wielkości powierzchni upraw objętych płatnością UPO, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w oparciu o wyniki kontroli na miejscu przyznał płatność jedynie do powierzchni o wielkości 403,13 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wykluczone z płatności UPO działki rolne stanowiły trzcinowiska, które nie spełniły wymogów określonych w § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 280). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, rozpatrując niniejszą sprawę wskazał, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) Rada Ministrów wydała w dniu 14 marca 2006 r. rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r., w którym określiła, że płatnościami uzupełniającymi objęte są m.in. rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na: łąkach i pastwiskach lub gruntach ornych: trawy (w tym również mieszanki), rośliny motylkowate drobnonasienne (w tym również mieszanki), rośliny strączkowe pastewne (w tym również mieszanki), rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych (§ 1 ust. 1 pkt 9 lit. a i b). Jak wskazał organ, z przeprowadzonej w dniach 21 – 22 lipca 2006 r. oraz 30 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu wynikało, że na części działek rolnych zadeklarowanych do płatności UPO, w odniesieniu do której strona we wniosku o przyznanie płatności zawarła uwagę "Trzcinowiska", kontrolerzy stwierdzili występowanie trzciny pospolitej. W ocenie organu z treści powołanego wyżej § 1 ust. 1 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. wynika, iż płatności uzupełniające przysługiwały jedynie w odniesieniu do roślin przeznaczonych na paszę dla zwierząt. Warunku tego, zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, nie spełniła trzcina pospolita. Organ wskazał, iż powyższa ocena zgodna jest ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r., Nr PB-c-073-2/06łk-1565. Pogląd ten potwierdził również prof. K.Z. w opinii sporządzonej na zlecenie Oddziału Regionalnego ARMiR, z której wynikało, że trzcinowiska nie są użytkami zielonymi, gdyż nie produkują paszy dla zwierząt. Możliwość zakiszenia trzciny i przeznaczenia jej na paszę, wykluczyły w ocenie organu, również wyjaśnienia strony, z których wynikało, że dokonuje ona koszenia trzcin w okresie zimowym. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż ze względu na fakt, że podczas kontroli nie stwierdzono występowania trzcin na 5 z zadeklarowanych działek z adnotacją "Trzcinowiska", w odniesieniu do tej grupy działek przyznano płatność UPO. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji w oparciu o raport pokontrolny sporządzony z naruszeniem art. 71 kpa poprzez dokonanie w nim skreśleń i poprawek już po jego podpisaniu, organ II instancji wyjaśnił, że w trakcie zatwierdzania protokołu z czynności kontrolnych podmiot wykonujący kontrolę, zwrócił się do Centrali ARiMR z zapytaniem jak kwalifikować trzcinę pospolitą, w związku z tym, że nie figuruje ona w wykazach roślin kwalifikujących się do płatności bezpośrednich. Podmiot wykonujący kontrolę oraz Biuro Kontroli na Miejscu, realizując kolejne wytyczne, nanosiły sukcesywnie na protokole pokontrolnym poprawki, parafując ich wprowadzenie datą oraz podpisem osoby dokonującej poprawki. Ostatnie poprawki zostały naniesione przez pracownika Biura Kontroli na Miejscu w dniu 15 maja 2007r. Następnie, w dniu 22 maja 2007r., pełnomocnik skarżącego potwierdził odbiór w/w protokołu, co w ocenie organu świadczyło o tym, że strona miała możliwość odniesienia się do zastosowanych kodów. W ocenie organu odwoławczego raport pokontrolny mimo skreśleń i poprawek jest czytelny, o czym świadczy fakt odniesienia się przez stronę do wpisanych kodów w uwagach do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 31 maja 2007r. Nanoszone zaś na protokole poprawki nie były wynikiem wątpliwości, co do samego faktu występowania trzcinowisk, lecz co do sposobu ich kwalifikowania. Ustosunkowując się do zarzutu znajdowania się w aktach sprawy dwóch rozbieżnych raportów z kontroli na miejscu, organ podniósł, iż jeden z nich dotyczył sprawy rolnośrodowiskowej. Powyższe wynikło z konieczności przyspieszenia obsługi sprawy rolnośrodowiskowej, na potrzeby której wykorzystano kopię niezatwierdzonego protokołu z kontroli. W związku z powyższym w aktach sprawy znalazła się kopia części protokołu, który w zakresie działek porośniętych trzciną ma inne zapisy niż protokół zatwierdzony dla płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta jednak nie miała wpływu na poprawność rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wątpliwości skarżącego co do tego, na której wersji protokołu oparł się organ I instancji są bezzasadne, gdyż wynika to z treści samej decyzji. W odniesieniu do podniesionego zarzutu przerabiania szkiców działek rolnych nr 6 – 12, organ odwoławczy przyznał, że pracownik Biura Kontroli na Miejscu w dniu 15 maja 2007 r. dokonał wpisu na w/w szkicach: grupa płatności "JPO - inne uprawy". Według organu wpis ten był konsekwencją zakwalifikowania trzcinowisk do grupy płatności JPO oraz odzwierciedleniem wpisu upraw na stronach 3 – 1/6 i 3 – 2/6 przedmiotowego protokołu. Odmawiając przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków – kontrolerów: M.J. oraz T.W., organ wskazał, że w jego ocenie nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia dowodu z przesłuchania osób przeprowadzających kontrolę na miejscu, gdyż okoliczność mająca być przedmiotem dowodu została stwierdzona raportem z przeprowadzonej kontroli. Podniósł ponadto, że w aktach sprawy znajduje się pismo M.J. i A.K. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia strony, co do przeprowadzonej kontroli na miejscu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie rodzaju upraw na działkach skarżącego, organ wskazał, że producent rolny, jako że był obecny przy kontroli na miejscu miał możliwość poinformowania inspektorów, że kontrolują obszar niezadeklarowany. Ustosunkowując się do zarzutu, że wykonane fotografie przedstawiają jedynie niewielką część gospodarstwa, organ podniósł, że brak jest jakichkolwiek przepisów określających minimalną ilość zdjęć, jaką należy wykonać dla każdej kontrolowanej działki rolnej. Dodał również, że fotografie są jedynie potwierdzeniem ustaleń dokonanych przez kontrolerów, a organ I instancji wydając decyzję, brał przede wszystkim pod uwagę zapisy znajdujące się w protokole z przeprowadzonej kontroli. Zdaniem organu odwoławczego również okoliczność ewentualnego wypasu bydła należącego do S.K. na działkach strony w okresie wegetacyjnym nie przesądza jeszcze o zakwalifikowaniu trzcinowisk do płatności UPO, skoro sam skarżący przyznał inspektorom przeprowadzającym kontrolę, że dokonuje koszenia trzciny w okresie zimowym, a więc po ustaniu wegetacji. Organ odwoławczy uznał również za bezzasadny zarzut naruszenie art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego prof. K.Z. oraz art. 75 § 1 kpa, poprzez dopuszczenie w charakterze dowodu opinii biegłego, mimo że została ona sporządzona niezgodnie z prawem. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o jej uchylenie, podniosła zarzut naruszenia art. 71, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację prezentowaną na etapie postępowania instancyjnego. Podkreślił, iż sporządzony w sprawie protokół kontrolny nie spełnia warunków, określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na potwierdzenie powyższego przytoczył treść art. 71 kpa, zgodnie z którym skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne, a skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie w części protokołu od 3 – 1/6 do 3 – 10/6 ilość skreśleń i poprawek (kody skreślane i wpisywane niekiedy po trzy razy) uniemożliwia częstokroć określenie, co faktycznie zostało przez kontrolerów stwierdzone. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się różne protokoły, dotyczące dokładnie tych samych okoliczności, przy czym każdy zawiera różne wyniki kontroli. Podniósł, iż w toku postępowania organ dokonał również zmiany szkiców z pomiaru działek rolnych nr 6 – 12, na których widoczne jest nanoszenie poprawek już po sporządzeniu dokumentu, na co wskazuje inny charakter pisma osoby nanoszącej poprawki. Skarżący zaprzeczył ponadto twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, iż organ wykorzystywał ww. protokoły dla celów kontroli rolnośrodowiskowej. Wskazał, że kontrolerzy sporządzający protokół nie mieli uprawnień do wykonywania kontroli rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym, wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia umowy zawartej pomiędzy ARiMR a przedsiębiorstwem, w którym pracowali kontrolerzy. Odnośnie przerabiania szkiców działek rolnych nr 6 – 12, skarżący zauważył, że ze szkiców w żaden sposób nie wynika, kto i kiedy dokonał poprawek. W jego ocenie, przerabianie dokumentów w taki sposób jest niedopuszczalne, a tak potraktowany dokument nie może być dowodem w sprawie. Mając powyższe na uwadze, wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków - kontrolerów M.J. oraz T.W. na okoliczność, co faktycznie stwierdzili na działkach, jakie wyniki wpisali do protokołu pokontrolnego oraz czy dokonywali zmian w protokołach oraz szkicach już po ich podpisaniu. Skarżący nie zgodził się również z poczynionymi przez organy ustaleniami w zakresie stanu faktycznego, w szczególności co do wartości paszowej roślin znajdujących się na działkach AF i AE. Zakwestionował metodologię oraz wnioski zawarte w opinii biegłego prof. dr hab. K.Z. ze względu na błędy i niefachowe sformułowania w treści opinii, świadczące także o nieznajomości aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie. Strona wskazała, że od 2007 r. trzcina pospolita wpisana jest na listę roślin uprawnych. W jej ocenie, opisane przez biegłego tzw. trzcinowiska nie są wg badań fitosocjologicznych typowymi szuwarami trzcinowymi, jakie spotyka się np. nad brzegami jezior. Są to zbiorowiska różnych gatunków traw, ziół i turzyc z dominacją trzciny pospolitej na dawnych łąkach i pastwiskach. Ponadto, jej zdaniem, na skutek zmian ekonomicznych w ostatnich latach, wyżej wymienione łąki i pastwiska mogą być i są wykorzystywane do produkcji paszy. Powyższe stanowisko zostało poparte ekspertyzą sporządzoną przez dr S.J. z Akademii Rolniczej. Ekspertyza ta niesłusznie została zakwestionowana przez organ, gdyż dotyczy 2006 r., o czym świadczy wskazana w niej data oględzin 10 lipca 2007 r. Strona podniosła również, że w dniu przeprowadzania kontroli na działkach rolnych AE i AF pasło się 19 sztuk bydła (jałówek). Ponadto wskazała, że ustalenia organów pozostają w sprzeczności z protokołami kontrolnymi, czego dowodzi rozbieżność między zastosowanym przez kontrolujących kodem DR-27 (oznaczającym niedostępność działki w dniu kontroli) dla działki AF oraz kodem DR -25 (oznaczającym brak oznaczenia wyraźnej granicy roślinności) dla działki AE, z rozstrzygnięciem organu o odmowie przyznania wnioskowanej płatności. W ocenie strony niezasadna była również odmowa przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków – kontrolerów: M.J. oraz T.W. w sytuacji, gdy istniała niepewność co do treści protokołów oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Kompetencje wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Potwierdzeniem zasady wykonywania przez sądy administracyjne funkcji kontrolnej, i sprawowania jej pod względem zgodności z prawem jest treść art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd administracyjny może wprawdzie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, ale, jak wynika z cytowanego przepisu, przeprowadzenie dowodu ma charakter ograniczony i jedynie uzupełniający materiał dowody badanej sprawy. Przeprowadzenie zaś postępowania dowodowego z innych środków dowodowych niż dokumenty jest niedopuszczalne (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz - Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, str.165). W związku z tym, zawarte w skardze wnioski o przeprowadzenie przez sąd dowodu z przesłuchania świadków należało uznać za niedopuszczalne, co znalazło wyraz w wydanym na rozprawie w dniu 13listopada 2008r. postanowieniu. Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd bada czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (art.133 §1 p.p.s.a.). Reguła ta wynika z wyżej przedstawionych przepisów i jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r. sygn. akt II FSK 72/06, opubl. w ONSA i WSA nr 2, poz.31). Sąd, kierując się wskazanymi na wstępie przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednocześnie związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" narusza prawo. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz przyznanie płatności z tytułu z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na etapie skargi złożonej do WSA w Olsztynie kwestia przyznania jednolitych płatności obszarowych była już rozstrzygnięta w całości zgodnie z wnioskiem (po poprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji). Przedmiotem sporu pozostawała wysokość przyznanej przez organ pierwszej instancji uzupełniającej płatności obszarowej. Ponieważ kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości w złożonym wniosku producent rolny został wezwany do złożenia wyjaśnień. Kontrola wniosku przeprowadzona w drodze inspekcji terenowej przez tzw. wykonawców zewnętrznych zakończona została protokołami z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 21-22 lipca 2006r. oraz 30 sierpnia 2006r. Zasadniczy zarzut skarżącego odnosi się właśnie do kontroli terenowej a raczej do protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych. W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił, że uczestniczył w kontroli i jej wyniki były dla niego korzystne, gdyż stwierdzono, że zgłoszone do przyznania płatności grunty utrzymywane są w należytej kulturze a ponadto inspektorzy terenowi nie zastosowali w protokole kodów wykluczających przyznanie płatności. Protokoły z przeprowadzonych czynności znajdujące się w aktach sprawy stanowiły dowód, na jakim oparły się organy rozstrzygające w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Zgłaszane przez kontrolowanego w toku postępowania uwagi krytyczne, co do protokołów, w szczególności w związku z licznymi poprawkami i skreśleniami, nie zostały uznane za zasadne przez kierownika Biura Kontroli na Miejscu ani też przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji. Organy te wyjaśniały stronie, że zmiany w protokole były efektem wątpliwości kontrolujących, co do tego jak należy potraktować zgłoszone do płatności trzcinowiska a kolejne zmiany i poprawki nanoszono w miarę uzyskiwania informacji i wyjaśnień tej kwestii od różnych organów. Kwestia wyników kontroli terenowej ma istotne znaczenie, ponieważ stały się one podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji. W zaskarżonej decyzji na stronie 8 stwierdzono, że wobec tego, iż zastrzeżenia skarżącego do protokołu z czynności kontrolnych nie zostały przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu uwzględnione, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje decyzję na podstawie przyjętego protokołu z czynności kontrolnych i nie jest adresatem jakichkolwiek uwag do czynności kontrolnych i do protokołu z ich wykonania. Stwierdzenie to w sposób jednoznaczny wskazuje, że, zdaniem organów administracji, protokół z czynności kontrolnych jest w istocie niepodważalny w toku postępowania administracyjnego. Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić gdyż oznacza, że sprawa rozstrzygana jest de facto przez inny organ niż Kierownik Biura Powiatowego. Dla prawidłowej oceny zarzutu strony skarżącej w zakresie nieprawidłowości w protokole kontroli niezbędne jest rozważenie zagadnień związanych z przeprowadzeniem kontroli metodą inspekcji terenowej. Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, o które ubiegał się skarżący są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej określonych w art.33 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Zasadniczym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich jest rozporządzenie Nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, ( WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, ( WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71, i (WE) nr 2529/2001 ( Dz. U. UE L Nr 270 z 21 10.2003 r.). Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz.40), dalej powoływana jako ustawa o płatnościach bezpośrednich, która zgodnie z art.53 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 35, poz.217 ze zm.) miała zastosowanie w sprawie, jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenie nr 1782/2003. Stosownie do art.23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w ww. rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Dalsze przepisy rozporządzenia opisują szczegółowe kwestie związane z dokonywaniem kontroli. W ww. ustawie o płatnościach bezpośrednich w art. 6 ust.1 przewidziano uprawnienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji do przeprowadzania kontroli w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności. W art.6 ust.2 ustawy upoważniono Prezesa Agencji do powierzenia przeprowadzenia kontroli innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i kadrowymi i technicznymi określonymi na podstawie ust.10 pkt 2. ustawy. Korzystając z upoważnienia określonego w ostatnio wymienionym przepisie minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 26 lutego 2004r. rozporządzenie w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. z dnia 27 lutego 2004r. Nr 31, poz.271) . W rozporządzeniu tym w §2 ust.1 pkt 3 zastrzeżono, że jednostka organizacyjna, której może być powierzone przeprowadzenie kontroli powinna posiadać pisemną instrukcję regulującą sposób i tryb rejestracji, obiegu i archiwizacji dokumentacji związanej z prowadzona kontrolą. Unormowania powyższe wskazują, że w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r., kiedy przeprowadzono kontrolę, sposób przeprowadzenia kontroli oraz dokumentacja jej wyników unormowane były nie tylko w rozporządzeniu Nr 796/2004, ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich ale także w wyżej wskazanej wewnętrznej instrukcji. Skoro zatem przepisy przewidywały (i przewidują nadal), że kontrola na miejscu może być przeprowadzona przez wykonawcę zewnętrznego, zatem trzeba założyć, że spełniał on wszystkie wymagane przepisami prawa kryteria a nadto, że ponosił odpowiedzialność za sposób przeprowadzenia kontroli oraz sposób udokumentowania jej wyników oraz przechowywania dokumentacji. Tymczasem jak wynika z dołączonych do akt sprawy protokołów czynności kontrolnych wynika, że były one uzupełniane, poprawiane, dokonywano wielokrotnych skreśleń i poprawek. Niektóre z nich były opatrywane parafami inne nie. D.D., która nie była obecna przy kontroli wpisywała wzmianki w rubryce "uwagi inspektora", chociaż nie uczestniczyła w przeprowadzeniu inspekcji terenowej. Wprowadzane zmiany i dopiski przekraczały ponadto ramy odpowiednich rubryk protokołu i w wielu przypadkach doprowadziły do stanu, że odtworzenie rzeczywistej ostatecznej wersji protokołu jest niezwykle utrudnione. Na ten właśnie stan nieczytelności powoływał się skarżący wskazujący dodatkowo, że nie ma pewności, która z wersji protokołu znajdująca się w aktach jest wiążąca. Zarzuty te są w pełni uzasadnione. Argumentacja organu, że skarżący prawidłowo odkodował treść protokołu, co wynika z konkretnych zarzutów formułowanych w oparciu o jego treść, nie wytrzymuje krytyki. Przede wszystkim dlatego, że skarżący od początku prowadzonego postępowania wskazywał, że w jego obecności kontrolerzy nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości i nie zastosowali w protokole kodów wykluczających przyznanie płatności Zasadne są więc jego uwagi, że ostatecznie nie wie co faktycznie stwierdzili kontrolujący w ramach przeprowadzonej inspekcji terenowej, skoro po podpisaniu przez niego protokołu z czynności kontrolnych były w p tym protokole czynione dopiski i skreślenia. Wyjaśnienia organu, że inspektorzy mieli wątpliwości co do tego czy trzcinowiska zadeklarowane prze skarżącego kwalifikują się do objęcia płatnościami bezpośrednimi i stąd liczne zmiany protokole wywołane tym, że pojawiały się różne interpretacje dotyczące sposobu kwalifikowania trzcinowisk, w żadnym wypadku nie mogą uzasadniać zmian w protokole dokonanych przez inne osoby niż inspektorzy. Wydaje się, że istnienie wątpliwości o których wspomina organ powinno być przez inspektorów odnotowane w rubryce "uwagi inspektora" wraz z opisem stanu stwierdzonego na miejscu. Dodatkowo zauważyć należy, że protokół z dnia 21-22 lipca 2006r. na stronach 3-4/6 i 3-5/6 nie jest podpisany ani przez inspektorów ani przez R.P., natomiast w rubrykach dotyczących kodów skreślono kody DR 5, przy czym skreślenia tego dokonała prawdopodobnie A.K. zatwierdzająca protokół z ramienia wykonawcy kontroli. Wątpliwość powstaje co do tego, kto umieścił owe wykluczający z płatności kody, skoro skarżący twierdził, że takich kodów nie zastosowano. Ostatecznie jednak wobec tego, że kody te zostały wykreślone, to wskazanie tej okoliczności ma za zadanie jedynie wskazać dodatkowo jak dalece wątpliwe są wszystkie czynności związane ze sporządzaniem protokołu. Biorąc jednak pod uwagę to, że w rubrykach dotyczących wielu spornych działek (np.str.3-1/6, 3-2/6, 3-3/6 protokołu z dnia 21-22.07.2006 r.) inspektorzy terenowi pierwotnie zastosowali kod R 27 oznaczający, że działka nie została skontrolowana ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności a kod ten traktowany jest jako informacyjny, niepowodujący sankcji i do naliczania płatności uwzględniana jest powierzchnia deklarowana powierzchni rolnej, a następnie dopisano (po wielu zmianach) kod D R7 oznaczający, że nie stwierdzono uprawy deklarowanej a stwierdzona uprawa należy do niższej grupy płatności niż uprawa deklarowana i naliczona będzie wyłącznie płatność JPO na powierzchnię stwierdzona tej działki, powstają istotne wątpliwości, co do rzeczywistego wyniku kontroli. Tym samym w pełni uzasadnione było żądanie strony, aby dopuścić dowód z przesłuchania w charakterze świadków inspektorów, którzy przeprowadzili kontrolę, aby odtworzyć, jaki był faktyczny efekt przeprowadzonej kontroli. Stwierdzenie organu odwoławczego ( k.11decyzji), że dowód ten nie jest konieczny, gdyż ustalenia poczynione przez kontrolerów zostały zawarte w protokole z przeprowadzonej kontroli jest w całkowicie nieuprawnione właśnie dlatego, że ten protokół był zmieniany i poprawiany przez inne osoby niż inspektorzy terenowi. Za wątpliwe należy też uznać stwierdzenie tego organu, iż nanoszone na protokole poprawki nie były wynikiem wątpliwości co do samego faktu występowania trzcinowisk, lecz co do sposobu ich kwalifikowania. Z decyzji wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że w wyniku kontroli nie stwierdzono występowanie na niektórych działkach trzciny pospolitej, mimo, że wynikało to z deklaracji wnioskodawcy. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, jaki był rzeczywisty efekt kontroli jest niezmiernie istotne i zdanie organu, że przesłuchanie świadków nie wniosłoby do sprawy nic istotnego nie daje obronić wobec w pełni uzasadnionych wątpliwości strony co do protokołów z czynności kontrolnych. Nieuwzględnienie więc wniosku strony w tym zakresie stanowi naruszenie art.78 §1 kpa, który nakazuje uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenie dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują, że organ nie miał uzasadnionych podstaw by nie uwzględnić żądania strony na podstawie art.78 § 2 kpa. Przyznać ponadto należy, że podnoszona przez stronę kwestia odnosząca się do działek oznaczonych AE i AF nie została wyjaśniona w sposób niepozostawiający wątpliwości zwłaszcza z uwagi na wskazywane przez stronę zastosowane kody pokontrolne w stosunku do tych działek a także na podnoszony przez stronę fakt prowadzenia wypasu bydła na tych działkach w czasie przeprowadzania kontroli Na stronie 6/6 protokołu z czynności znajduje się adnotacja, że protokół został zatwierdzony po kontroli formalnej (tę rubrykę wypełnia BKM ARiMR) i podpisała się pod tą adnotacja D.D., która nanosiła też zmiany i uwagi do protokołu. W ocenie Sądu taki sposób działania pracowników Biura Kontroli podważa sens przeprowadzania kontroli terenowej, skoro wyniki tej kontroli są następnie zmieniane przez inne osoby niż kontrolujący. Organy nie przedstawiły podstaw prawnych dających uprawnienie do ingerencji w treść protokołu osobie, która z ramienia Agencji zatwierdza ten protokół. Reguły przeprowadzania kontroli na miejscu i sporządzania raportu z kontroli wynikające z rozporządzenia Nr 796/2004 oraz z ustawy o płatnościach bezpośrednich nie wskazują na występowanie takich podstaw. Faktem jest, że skarżący deklarował łąki trwałe i trawy trwałe z dodatkową uwagą " trzcinowisko", jednak, jak już wyżej wskazano, na części gruntów, takich upraw, mimo deklaracji, nie stwierdzono, w związku z czym grunty zakwalifikowano do płatności uzupełniającej. Tym bardziej uzasadniona jest więc wątpliwość co do tego jaki był w czasie kontroli faktyczny stan na pozostałych zadeklarowanych działkach, przy których w uwagach producent rolny zamieścił wzmiankę "trzcinowisko". Bez wyjaśnienia tych wątpliwości w sposób jednoznaczny nie jest możliwe skonstruowanie prawidłowego stanu faktycznego mogącego być podstawa rozstrzygnięcia. Najważniejszą podstawą powyższych wątpliwości jest zatem to, że nie zostało w sposób niezawodny wyjaśnione, co faktycznie inspektorzy terenowi dokonujący czynności kontrolnych ustalili, skoro protokoły przez nich sporządzone poddawane były wielokrotnym zmianom a żaden przepis prawa nie przewiduje instytucji weryfikacji wyników kontroli dokonanej przez inne osoby. W ocenie Sądu, organ powołując się na dowód, jakim były protokoły kontroli na miejscu, zobligowane były stosownie do art.77 kpa poddać ten dowód wszechstronnej ocenie wobec licznych uwag i skarg strony odnoszących się do tych protokołów oraz przedstawić i wyjaśnić w sposób wyczerpujący unormowania w zakresie zasad rządzących przeprowadzaniem kontroli na miejscu oraz sporządzania raportów z tych kontroli. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia tych kwestii, stanowiący naruszenie art.107 § 3 kpa, powoduje, że w tej części działania organu administracji nie pozwalają na poddanie ich kontroli. Naruszenie przepisów postępowania znalazło więc również odzwierciedlenie w braku właściwego uzasadnienia decyzji. Decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Artykuł 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Podkreślić należy, że organy orzekające zobligowane były do przeprowadzenia postępowania mając na uwadze zapisy rozporządzeń unijnych w zakresie potwierdzenia spełnienie warunków przyznania płatności bezpośrednich, jednakże nie oznacza to, że postępowanie wyjaśniające można przeprowadzać z pominięciem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Nawet bowiem jeżeli w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne regulujące kwestię postępowania w sprawie składanego wniosku o płatności i przeprowadzanych kontroli – nie zwalnia to organów orzekających w sprawie, z obowiązku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z art.1 pkt 1 kpa wynika, że przepisy tego kodeksu stosuje się do postępowań przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych. Nie ulega wątpliwości, że takimi sprawami indywidualnymi są sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych a wynika to z art.3 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W świetle wyżej przedstawionych uwag dotyczących protokołów z czynności kontrolnych należy ponadto stwierdzić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art.7, 8, 71 §1 i 77 i kpa. Postępowanie w sprawie, po uchyleniu pierwotnie wydanej decyzji organu pierwszej instancji, prowadzone było już po wejściu w życie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, należało zatem uwzględnić tę istotną zmianę stanu prawnego. Ustawa ta wprowadziła zmiany proceduralne mające na celu uproszczenie zasad postępowania administracyjnego. Zachowana została zasada praworządności w niezmienionym kształcie ( art.6 kpa – art.3 ust.2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r.). Istotne modyfikacje dotyczą zasad związanych z rozkładem ciężaru dowodu oraz zasady prawdy obiektywnej a także zasady obowiązku udzielania informacji ( art.9 kpa) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Bezsporne jest, że postępowanie administracyjne wszczęte po wejściu w życie nowych zasad proceduralnych mają być prowadzone według nowych zasad. Wątpliwości zrodzić się mogą, co do postępowań, które zostały wcześniej wszczęte i nie zostały jeszcze zakończone. Zdaniem Sądu art.53 ustawy stanowiący w ust.1, że do postępowań w sprawach o przyznanie płatności lub płatności cukrowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, należy odczytywać w ten sposób, iż rozwiązanie to dotyczy zarówno przepisów ustawy mających charakter materialnoprawny jak i proceduralny, gdyż brak w tym przepisie jakiegokolwiek rozróżnienia a dodatkowo wywodzić to można z faktu, że ustawa stanowiąca implementację rozporządzeń unijnych dotyczących płatności, jest aktem głownie o charakterze kompetencyjnym i proceduralnym a unormowania materialnoprawne są nieliczne, gdyż, co do zasady zastosowanie mają bezpośrednio stosowalne przepisy rozporządzeń Nr 1782/2003, 1976/2004 oraz 1973/2004. Rozwiązanie przyjęte w art.53 ust.1ustawy z 26 stycznia 2007 r. proponowane było przez autora projektu ustawy (właśnie z uzasadnieniem, że do postępowań wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosowane być powinny przepisy dotychczasowe, ponieważ w projekcie ustawy zaproponowano zmianę zasad prowadzenia postępowań). W decyzji organu odwoławczego znajduje się wprawdzie wskazanie na art.53 ustawy z na dnia 26 stycznia 2007r., ale w niniejszej sprawie organy nie wypowiedziały się co do tego jakie przepisy proceduralne zastosowały, chociaż wobec braku zastosowania się do zasady wynikającej z art.10 § 1kpa, gdyż wydanie decyzji przez organy obu instancji nie było poprzedzone zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów można by przypuszczać, że zastosowały się już do nowych reguł. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem naruszenie art.10 §1 kpa i mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji przekazał jednocześnie plik materiałów (a wśród nich oświadczenie jednego z inspektorów), które to materiały w niejasnym trybie pozyskano, gdyż z toku postępowania przed organem drugiej instancji prowadzonym przed uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji nie wynika by prowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe. Wprawdzie, wobec niedostatków w zakresie ustaleń faktycznych, przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd w kwestii zastosowanego przez organy prawa materialnego tj. przepisu §1ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006r. (Dz. U., Nr 42, poz.280 ze zm.) to jednak należy zwrócić uwagę, że kwestia czy trzcinowiska można zakwalifikować do upraw mieszczących się w katalogu zawartym w ww. przepisie, zdaniem Sądu również nie została rozstrzygnięta w sposób pozwalający na usunięcie wszelkich wątpliwości. Znamienne jest przy tym, że organy administracji powoływały się na treść różnych pism wyjaśniających pochodzących od różnych organów, w tym również uzyskanych przez skarżącego Treść tych pism bynajmniej nie pozwala zająć jednoznacznego stanowiska w kwestii spornej przede wszystkim dlatego, że wszelkiego rodzaju wypowiedzi urzędników nie mogą stanowić dowodu a jedynie stanowić źródło wiedzy na temat poglądów jakie w danej kwestii są prezentowane. W związku z tym zasadne było odwołanie się do wiedzy specjalnej, skoro opracowanie S.J., jako opinia prywatna niebędąca opinią biegłego w rozumieniu przepisów kpa, przedstawione przez stronę nie zostało potraktowane jako istotny dowód w sprawie. Jednak sposób dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie urąga zasadom poprawnego procedowania. Za niedopuszczalne uznać należy zwracanie się przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego, aby ten dopuścił dowód z opinii biegłego (pismo z dnia 26.10.2007r.) Stanowić to może naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej [zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.]. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, z. 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, z. 1, poz. 36) NSA przyjął: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa". Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26.10.2007r. organ pierwszej instancji zwracał się do organu odwoławczego o wyznaczenie biegłego. Brak jest jednak śladu czynności podjętych przez organ drugiej instancji, chociaż biegły K.Z. został powołany, co wynika z faktu, iż złożył opinię. Brak też w aktach postanowienia o dopuszczeniu tego dowodu i określenia tezy dowodowej. Biegły wydał opinię dostrzegając prawdopodobnie na podstawie akt co jest przedmiotem sporu. Tymczasem zgodnie z art.84 kpa organ zleca sporządzenie opinii w drodze postanowienia dowodowego, w którym określa biegłego ze wskazaniem specjalności oraz okoliczności, w przedmiocie których, opinia ma być wydana. Teza dowodowa powinna być na tyle precyzyjna, aby nie było wątpliwości co do merytorycznego zakresu opinii biegłego. Tylko dlatego, że brak jest jednoznacznej podstawy do stwierdzenia, który z organów ostatecznie dopuścił dowód z opinii biegłego Sąd nie może uznać, że ostatecznie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności będącego rażącym naruszeniem prawa (chociaż już sam fakt zwracania się o wyznaczenie biegłego przez organ nadrzędny jest daleko idącą nieprawidłowością, podobnie jak zwracanie się w toku postępowania przez organ pierwszej instancji o wskazówki co do sposobu dalszego postępowania). Jednak stwierdzone uchybienia w zakresie powołania tego biegłego nie pozwalają traktować wydanej przez niego opinii jako dowodu przeprowadzonego według reguł, jakimi należy kierować się przy przeprowadzaniu tego rodzaju dowodu. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem strony co do tego, że doszło do naruszenia art.79 §1 kpa nakazującego zawiadomić stronę o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Jeśli bowiem opinia miała być sporządzona na piśmie bez dokonywania uprzednich czynności w postaci oględzin, to nie ma podstaw do tego by zawiadamiać stronę, stosownie do art. 79 §1 kpa. Jeśli biegły składa opinię ustnie wówczas ma racje bytu zawiadomienie o terminie tej czynności. Zauważyć należy, że została podjęta próba przesłuchania biegłego w związku z zastrzeżeniami strony do pisemnej opinii, jednak do przesłuchania biegłego nie doszło z uwagi na niestawiennictwo strony (ani pełnomocnika) zawiadomionej o wyznaczonym terminie. Wobec stwierdzonych uchybień w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego niezbędne jest podjęcie przez organ odwoławczy kroków w celu ich usunięcia dla wyeliminowania podejrzenia uchybienia zasadzie dwuinstancyjności. Ponownie rozpoznając sprawę należy mieć także na uwadze, że co do zasady biegły powołany jest do analizy i oceny faktów a nie dokonywania wykładni obowiązujących przepisów prawa. Sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się szeregu uchybień proceduralnych, czym naruszył wcześniej powoływane powołane przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika więc, iż organ dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć, nie wykazał się wymaganą starannością. Zwłaszcza organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji, gdy skarżący już w odwołaniu kwestionował istotne ustalenia, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak wynika z powyższego tego nie uczynił. Skoro dotychczas organ nie wyjaśnił prawidłowo stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zakwestionowania części zadeklarowanych działek zgłoszonych do przyznania uzupełniającej płatności, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobligowany jest przeprowadzić wnioskowane przez stronę dowody z zeznań świadków, ustalić w sposób jednoznaczny wynik kontroli a w zakresie spornej kwestii kwalifikowania upraw dom płatności uzupełniającej w sposób zgodny z procedurą skorzystać w miarę potrzeby z wiadomości specjalnych biegłego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, i 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego postanowiono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i w zw. § 6 pkt.7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).