II OSK 507/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 395/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2008 r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 395/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą – na wniosek K. N. – warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...], [...] obręb [...] położonych przy ulicy S. w R. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Rzeszowa na wniosek K. N. ustalił warunki zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. W. i I. Spółka Akcyjna z siedzibą w R. J. W. w swoim odwołaniu zarzuciła brak właściwego dostępu do drogi działki, na której planowana jest inwestycja. Natomiast I. S.A. zarzuciła brak uzgodnienia planowanej decyzji z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalony został rodzaj zabudowy, jej funkcje oraz warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J. W., wyjaśnił, że działki, na których realizowana ma być inwestycja posiadają dostęp do drogi publicznej, gdyż na rzecz działki nr [...] została ustanowiona służebność drogi koniecznej przez działkę nr [...]. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu I. podało, że Wydział Ochrony Środowiska jest w tym przypadku jednostką organizacyjną Urzędu Miasta Rzeszowa, którego kierownikiem jest Prezydent. Prezydent Miasta Rzeszowa "statuuje decyzję administracyjną, jako organ, i w rozstrzygnięciu o warunkach zabudowy mieszczą się wszelkie ewentualne wewnętrzne ustalenia i uzgodnienia". Ponadto inwestycja została zaplanowana na części działki oddalonej od granicy z nieruchomością Spółki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła spółka I. domagając się jej uchylenia. W skardze zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie art. 38 Konstytucji RP. Na jej nieruchomości (sąsiadującej z nieruchomością na której ma być zrealizowana inwestycja) umiejscowiony jest zakład pracy czynny w ruchu całodobowym, który wytwarza hałas i powoduje immisje gazów i pyłów do atmosfery. Zatem planowana inwestycja zaprojektowana została w sąsiedztwie zakładu przemysłowego, co stanowi realną uciążliwość dla siedlisk mieszkaniowych. Ponadto biorąc pod uwagę wielkość działki przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową oraz bezpośrednie sąsiedztwo bramy towarowej, przez którą odbywa się ruch samochodów ciężarowych, przesunięcie granic budynku o kilka metrów od granicy działki skarżącej, nie stanowi realnego zabezpieczenia przed wpływem negatywnych skutków działalności skarżącej na planowaną inwestycję mieszkaniową. W związku z powyższym organ I instancji powinien był zlecić opracowanie stosownej ekspertyzy z zakresu ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniosło również, że inwestor posiada wiedze o bliskim sąsiedztwie zakładu produkcyjnego i wynikających z tego ewentualnych uciążliwościach. Wyrokiem z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej przytoczone. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń faktycznych, co uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd bada czy ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji są prawidłowe i wyczerpujące. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że projekt inwestycji został sporządzony przez osobę wpisana na listę Podkarpackiej Izby Architektów. Nie jest wystarczającym stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja I instancji została wydana zgodnie z normami prawa materialnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zamieścił wskazania co do dalszego postępowania. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym i przyjęcie, że stanowi to naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, – art. 133 p.p.s.a. przez odstąpienie od analizy całokształtu dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lapidarne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie jego "istotności dla wyniku sprawy administracyjnej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd powinien był przeprowadzić analizę poprawności dokonanych przez organ czynności procesowych w toku postępowania toczącego się przed wydaniem decyzji, a nie dokonywać analizy elementów uzasadnienia. Umieszczenie w uzasadnieniu określonego zapisu lub jego brak nie ma co do zasady istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotna jest sentencja rozstrzygnięcia oraz postępowanie dowodowe i to one podlegają kontroli sądowo – administracyjnej. Ponadto Sąd z jednej strony kwestionuje istnienie uzasadnienia faktycznego decyzji, a z drugiej strony ocenia faktycznie to uzasadnienie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Celem i istotą postępowania jest m. in. wyjaśnienie stronom przyczyn i podstaw rozstrzygnięcia, a czynność ta została w niniejszej sprawie dokonana. Możliwość uchylenia decyzji związana jest z elementami istotnymi mającymi wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wskazał tego rodzaju uchybień. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Za trafny uznać należy wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy Sąd uchyla kontrolowaną decyzję jeżeli stwierdzi inne niż wymienione w tym przepisie w pkt 1 lit. a/ i b/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie na wynik sprawy naruszonych przez organ administracji przepisów postępowania można mówić wówczas gdy zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania na treść rozstrzygnięcia stwierdzonych przez Sąd uchybień prawa procesowego. Zatem uwzględniając skargę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd winien nie tylko wskazać naruszone przez organ przepisy postępowania, ale również wykazać prawdopodobieństwo oddziaływania tych uchybień procesowych na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisem, który zdaniem Sądu I instancji został przez organ odwoławczy naruszony jest przepis art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja "nie zawiera uzasadnienia faktycznego co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia". Nie sposób zgodzić się z powyższym stwierdzeniem. 2. Kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, posiada wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a, w szczególności zaś uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiony został przebieg prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Wskazany został przedmiot tego postępowania jak i strony biorące w nim udział oraz przedstawione zostały czynności i dowody przeprowadzone w toku tego postępowania. Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika też, że organ II instancji w całości zaakceptował zarówno ustalenia faktyczne jak i prawne dokonane przez organ I instancji. W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba dokonywania i przedstawiania przez organ II instancji własnych ustaleń. Kwestionowane przez Sąd I instancji uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera również dokładne przytoczenie zawartych w odwołaniu zarzutów oraz odnosi się do nich w wyczerpujący sposób. Wbrew stanowisku sądu z kwestionowanego uzasadnienia wynika ocena faktów, prawa i subsumcji a także skutków rozstrzygnięcia wobec czego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za zasadny. 3. Zamierzony skutek osiągnął również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego prócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk stron winno zawierać nie tylko wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ale również dokładne jej wyjaśnienie. Powinno być ono adekwatne do rozstrzygnięcia i realne a nie pozorne. W szczególności winno być przekonywujące. Tych cech pozbawione jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Powodem uchylenia przez Sąd kontrolowanej decyzji było uznanie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku oprócz wskazania jako podstawy prawnej uchylenia decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ nie zawiera wyjaśnienia uzasadniającego zastosowanie tego przepisu. Lakoniczność i niekompletność motywów a także brak powiązania z zawartym w wyroku rozstrzygnięciem powodują, iż za zasadny uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym bardziej że zgodzić należy się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż wbrew zawartemu w ww. przepisie wymogowi nie zawiera ono wskazań co do dalszego postępowania. 4. Nie mógł natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 p.p.s.a. Wskazać przede wszystkim należy, że przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów) regulujących odmienne kwestie. W petitum skargi nie wskazano dokładnie, który z nich został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej również to nie wynika. Skoro więc zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi wobec czego nie może konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, tak sformułowany nie mógł zostać przez NSA rozpoznany. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na względzie zakres i rodzaj uchybień popełnionych przez Sąd I instancji (art. 207 § 2 p.p.s.a.).