II SA/Ol 462/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 roku sprawy ze skarg J.O. oraz B.S., D.B. i I.B., M.K., A.P. i D.P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg Mostów i Zieleni w O., ustalił warunki lokalizacji drogi dla zadania polegającego na budowie nowego przebiegu ulicy A. wraz z budową wiaduktu w ciągu ulic "[...]" oraz budową powiązań drogowych i korektą linii rozgraniczających pas drogowy na całej trasie, zatwierdził projekt podziału nieruchomości wykazanych w załączniku do wniosku i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), zwanej dalej jako: ustawa o szczególnych zasadach..., podał do publicznej wiadomości informację o wniosku o wydanie decyzji w powyższym zakresie i zawiadomił publicznie o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W ustawowym terminie nie zgłoszono uwag i zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.K. oraz E.Z., którzy zarzucili organowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił proponowanej przez nich zmiany przebiegu planowanej drogi. Inwestycja nie objęłaby działek o numerach "[...]", na których znajduje się 8 garaży. Powyższa zmiana obniżyłaby też, zdaniem odwołujących się, koszt planowanej inwestycji. A. i D. P. w złożonym odwołaniu podnieśli, że od kilku lat bezskutecznie proponują gminie O. zamianę swoich działek o numerach ewidencyjnych "[...]", na których zlokalizowana jest ich hurtownia drobiu i gdzie nie mogą rozwijać prowadzonej działalności gospodarczej. Pomimo toczących się negocjacji, Prezydent uznał, że nie zgłoszono żadnych uwag i zastrzeżeń do lokalizacji planowanej inwestycji. Kwestionowana decyzja pozbawia zatem odwołujących się prawa własności, bez uwzględnienia ich słusznego interesu. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wywiódł, że organ pierwszej instancji zachował tryb postępowania przewidziany przepisami ustawy o szczególnych zasadach... . W toku tego postępowania nie zgłoszono uwag i zastrzeżeń. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że decyzja jest zgodna z wnioskiem inwestora, zaś Wojewoda nie może zmienić tego wniosku. Dokonana przez odwołujących się interpretacja przepisów ustawy o szczególnych zasadach... jest nieprawidłowa i ich wnioski nie mogły być uwzględnione. W złożonej skardze J.O, B.S. oraz I. i D.B. zarzucili, że w zaskarżonej decyzji, wbrew art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej zwanej jako K.p.a., nie uwzględniono wielokrotnie zgłaszanych przez nich uwag do planowanej inwestycji dotyczących ochrony ich uzasadnionych praw. Podnieśli ponadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez inne strony – A.P., zaś do zarzutów stron ustosunkował się sumaryczne i ogólnikowo, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. Zakwestionowali też, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął za właściwe ustalenia organu pierwszej instancji i powielił jego stanowisko w sprawie. M.K. w skardze podniósł zaś, że zgłaszał zastrzeżenia do proponowanej lokalizacji kwestionowanej inwestycji oraz wskazał propozycję innego wariantu przebudowy ulicy A. Zauważył ponadto, że sporna droga nie jest ani drogą kolejową, ani autostradą, natomiast ustawa o szczególnych zasadach dotyczy tylko tych dróg. A. i D.P. podnieśli natomiast, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia prawidłowości procedury wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego w trybie określonym w ustawie o szczególnych zasadach..., nie sprawdzając samego toku tego postępowania. Zdaniem skarżących nieprawidłowo ustalono stan faktyczny, gdyż zignorowano ich wieloletnie starania o zamianę gruntów objętych skarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargi Wojewoda W. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.) Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy starosta wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Miasto O., zgodnie z "[...]" części XIV załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Ulica A. jest wprawdzie drogą gminną (vide: pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały nr XXXI/416/04 Rady Miasta O. z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na obszarze Miasta O., Dz. Woj. Warm. – Maz. Nr 127, poz. 1625), lecz zgodnie z powołanymi wyżej regulacjami prawnymi Prezydent Miasta O. był uprawniony do wydania decyzji o lokalizacji tej drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach... . Podkreślić trzeba, że ustawodawca, dążąc do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy dróg krajowych, w tym obwodnic miast, postanowił w ustawie o szczególnych zasadach... zdecydowanie uprościć procedury przygotowania i realizacji inwestycji w tym zakresie (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk nr 858 Sejmu RP IV kadencji). Z tych powodów określił procedurę lokalizacji dróg krajowych, uregulował warunki nabywania nieruchomości pod te drogi oraz zasady prowadzenia inwestycji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie nie naruszono przepisów ustawy o szczególnych zasadach... . Wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie odpowiada wymogom określonym w art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie konieczne elementy, wyliczone w art. 7 ust. 1. Określono w niej bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii (pkt II.1), linie rozgraniczające teren (pkt II.2), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury (pkt II.3) oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt II.4), a także zatwierdzono projekt podziału nieruchomości. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji zapewniły stronom prawo do czynnego udziału na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 – 4 ustawy o szczególnych zasadach... . Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi w obwieszczeniu, które ukazało się w "Gazecie O." w dniu 25 marca 2008 r. oraz było zamieszczone na tablicy ogłoszeń w budynku organu administracji pierwszej instancji i na jego stronie internetowej. Informację o wydaniu decyzji organ ten zawarł w obwieszczeniu zamieszczonym w "Gazecie O." w dniu 15 kwietnia 2008 r. oraz na tablicy ogłoszeń w budynku organu administracji pierwszej instancji i stronie internetowej, natomiast strony tego postępowania (poza wnioskodawcą) zostały zawiadomione w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach... o powyższej decyzji oraz o wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucają, że organy obu instancji pominęły ich wnioski dotyczące zmiany przebiegu planowanej drogi, co ma dowodzić o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w sprawie. Jednakże nie można skutecznie zarzucić organom administracji, że w niniejszej sprawie nie zebrały wyczerpująco materiału dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie lokalizacji ulicy A. Treść wniosku inwestora zakreśliła ramy postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem. W postępowaniu tym zadaniem organów administracji było wyłącznie zbadanie okoliczności faktycznych i prawnych istotnych z punktu widzenia możliwości ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi w sposób określony we wniosku inwestora. Zauważyć ponadto należy, że skarżący nie podają, jakie dowody zostały pominięte przez organy obu instancji oraz jakich okoliczności nie ustalono. Fakt, iż nie uwzględniono zgłaszanych żądań co do zmiany przebiegu przedmiotowej drogi nie dowodzi, że postępowanie administracyjne było prowadzone nieprawidłowo. Trzeba bowiem podkreślić, że organy administracji obu instancji w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi krajowej mają obowiązek dokonać wyłącznie oceny, czy wnioskowana lokalizacja drogi nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Ponadto inwestor nie ma obowiązku przedstawienia alternatywnego przebiegu planowanej drogi, z tego też względu organy administracji oceniają legalność tylko wariantu lokalizacji drogi zawartego we wniosku. Zatem nawet przedstawienie organowi administracji alternatywnych rozwiązań przez pozostałe strony postępowania nie może skutkować uwzględnieniem tych wniosków i wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi o treści odmiennej niż wnioskowana lub zmianą decyzji organu pierwszej instancji zgodnej z wnioskiem. Podobne stanowisko zawarte jest w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/06 (Lex 329121) oraz z dnia 18 kwietnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07 (Lex 338845). Z powyższych względów nie można też stwierdzić, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast tylko takie naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przyznać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda odnosząc się do argumentów skarżących stwierdził jedynie, że stanowisko odwołujących się nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz wskazał, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zmiany kontrolowanej decyzji. Nie jest to jednak uchybienie mające istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że wprawdzie skarżący zarzucają naruszenie określonych przepisów postępowania administracyjnego, jednakże w zasadzie kwestionują, że zaskarżoną decyzją naruszono prawo własności ich nieruchomości, przez które to nieruchomości zaplanowano przebieg nowej ulicy A. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona decyzja zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w takim zakresie, w jakim zostało stwierdzone, że interesy prawne mogą zostać naruszone (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach...). Organ pierwszej instancji zastrzegł, że projekt budowlany musi zapewniać ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i mediów, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Natomiast cytowany wyże przepis nie gwarantuje właścicielom ochrony przed wywłaszczeniem nieruchomości. Wyjaśnić należy, że chociaż w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przewidziano, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, to jednak Konstytucja dopuszcza instytucje, które mogą prowadzić do pozbawienia własności. Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP statuuje wprost dopuszczalność wywłaszczenia, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W art. 12 ust. 4 i 5 ustawy o szczególnych zasadach... przewidziano, że z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomości (ich części) stają się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Celem spornej inwestycji jest budowa nowego połączenia drogowego drogi krajowej nr "[...]" z drogą krajową nr "[...]" i drogą wojewódzką nr "[...]" poza centrum miasta. Nowy przebieg ulicy A. będzie stanowić "małą obwodnicę" O. od strony północno – zachodniej, co znacznie odciąży centrum miasta. Nie może zatem budzić wątpliwości, że planowana inwestycja jest celem publicznym. Powyższe powoduje, że możliwe jest jej lokalizowanie także na nieruchomościach skarżących, co będzie skutkować z mocy art. 12 ust. 4 i 5 ustawy o szczególnych zasadach wywłaszczeniem za odszkodowaniem, ustalonym w odrębnym postępowaniu. Możliwość legalnego naruszenia prawa własności nie budzi wątpliwości także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99 (OTK ZU nr 2/2000, poz. 60) stwierdził, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, zastrzegając jednakże, że odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu zaniechania dokonania zamiany dwóch działek, przez które przebiega sporna inwestycja, należy zauważyć, że gmina nie ma obowiązku rozporządzenia swoim mieniem nieruchomym w sposób zgodny z każdorazowymi wnioskami osób zainteresowanych mieniem komunalnym. A. i D.P. kilkukrotnie wnioskowali o zamianę nieruchomości z gminą, na co otrzymywali odmowne odpowiedzi. Brak zgody na zawarcie umowy zamiany nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, jednakże do zamiany nieruchomości mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz szczególne regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.