II SA/Gl 663/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku A. W. – Wójt Gminy w W. wydał w dniu [...] r. potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego – jako zrealizowanego bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., stwierdzając że obiekt ten jest zdatny do użytkowania warunkowego (zgody sąsiadów na zmniejszone odległości budynku od granicy północnej i osadnika od granicy południowej). Jako podstawę prawną działania organ powołał przepis art. 41 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Wnioskiem z dnia [...] r. B. G. jako właścicielka działki sąsiedniej wystąpiła do Wójta Gminy W. o stwierdzenie w trybie art. 162 § 1 pkt 2 kpa wygaśnięcia powyższego potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia, bowiem niezależnie od wadliwego trybu rozpoznania samowoli budowlanej, a mianowicie z naruszeniem art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., nie został spełniony nałożony nią warunek w postaci zgody sąsiadów na zmniejszenie odległości budynku od granicy północnej i osadnika od granicy południowej. Postanowieniem z dnia [...] r. Z-ca Wójta Gminy W. przekazał powyższy wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Po trzykrotnym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. na podstawie art. 162 kpa, orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (pisma) Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Zdaniem organu, zawarty w potwierdzeniu przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego warunek w postaci uzyskania zgody sąsiadów na zbliżenie do granic, nie miał bowiem umocowania w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. i rozp. MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r., obowiązujących w okresie budowy i legalizacji budynku mieszkalnego. Zatem skoro warunek taki był zbędny, brak podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia omawianego potwierdzenia, noszącego w ocenie organu znamiona decyzji administracyjnej. W odwołaniu od decyzji B. G. ponowiła argumentację, zawartą we wniosku z dnia [...] r. Wyjaśniła ponadto, że pismem z dnia [...] r. wyraziła zgodę na usytuowanie budynku letniskowego usytuowanego przy granicy działki, podczas gdy postępowanie dotyczyło samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. W takiej sytuacji warunek zawarty w potwierdzeniu przyjęcia zgłoszenia, nie został spełniony, przy czym budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie odległości od granic. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zeznań świadków, nie miał znaczenia w sprawie. Zdaniem organu, wady i braki w przyjętym zgłoszeniu, które jednak należy kwalifikować jako decyzję, uniemożliwiającą bowiem stwierdzenie jego wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, jako że nie określono terminu, w którym nałożony warunek winien być spełniony. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego B. G. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 40 i 42 Prawa budowlanego oraz art. 162 § 1 pkt 2, 98 § 2 i 104 kpa, domagając się nadto zasądzenia kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania skarżąca ponownie wskazała na wadliwy tryb likwidacji samowoli budowlanej, podnosząc iż nawet w sytuacji, gdy potwierdzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] r. stanowi w istocie jedną z decyzji, o którym mowa w art. 40 lub 42 Prawa budowlanego z 1974 r. to i tak brak drugiej wymaganej prawem decyzji, umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej. W takiej sytuacji Wójt Gminy W. działał bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa. Niemniej jednak, organ ten uzależnił skuteczność prawną potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia od warunku zgody sąsiadów na zmniejszenie odległości od granic, który to warunek nie został spełniony. Zgodnie zaś z art. 162 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest uzależnione od tego, czy spełnienie warunku nastąpiło w określonym czasie – w przeciwieństwie od dopełnienia określonych czynności, o których mowa w art. 162 § 2 kpa, co jednak nie dotyczy niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem wadliwe działania Wójta Gminy W. nie mogą obarczać inwestora, zaś zarzuty skargi są wzajemnie sprzeczne i z uwagi na upływ czasu nie jest obecnie możliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Uczestnik postępowania A. W. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniósł o wnikliwe zbadanie sprawy, podnosząc iż w aktach postępowania administracyjnego wskutek celowego – jego zdaniem – działania organu odwoławczego, brak jest podstawowego dokumentu w postaci odwołania skarżącej od decyzji [...] z dnia [...] r., w którym stwierdziła, że wyraziła w [...] r. zgodę na zbliżenie do [...] m od jej granicy przedmiotowego domu mieszkalnego. Kserokopię odwołania B. G. z dnia [...] r. dołączono do pisma. Nadto uczestnik postępowania podniósł, iż w kwestii zbiornika na nieczystości zgodę na jego usytuowanie w granicy wyraziła J. M. w [...] r. Podobnie, polubownie załatwiono sprawę z innymi sąsiadami. Nadto, uczestnik postępowania podniósł, że sprawa ta była już przedmiotem postępowania sądowego, które jednak zostało umorzone wobec cofnięcia skargi (sygn. akt II SA/Gl 1001/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, jako że zaskarżona decyzja w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Zgodnie z art. 162 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Natomiast w świetle art. 162 § 2 kpa, organ o którym mowa w § 1 uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż zastosowanie powyższego trybu dopuszczalne jest wyłącznie do przypadków działania organów administracji w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa i to jedynie wówczas, gdy chodzi o decyzje prawidłowe, które nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi, określonymi w art. 156 kpa, skutkującymi ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zatem nałożenie w decyzji obowiązku dopełnienia przez stronę określonego warunku (art. 162 § 1 pkt 2 kpa), czy też wydanie decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie (art. 162 § 2 kpa), w sytuacji działania bez podstawy prawnej, nie może stanowić podstawy prawnej działania w trybie art. 162 § 3 kpa – poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji. Stąd też w niniejszej sprawie rozważenia wymaga forma działania Wójta Gminy w zakresie "potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo uznały organy obydwu instancji, iż z uwagi na treść stanowiącą w istocie rozstrzygnięcie sprawy użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, a także podpis osoby działającej z upoważnienia organu, sporne pismo z dnia [...] r. stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, mimo nienadania jej takiej nazwy. Treścią decyzji jest bowiem załatwienie sprawy, tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony (vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 449). Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W niniejszej sprawie zostały zaś spełnione powyższe wymogi, bowiem w treści pisma z dnia [...] r. po rozpoznaniu wniosku A. W. jednoznacznie stwierdzono o zdatności samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego do użytkowania warunkowego, a zatem rozstrzygnięto o istocie sprawy i pismo to pochodzi od organu administracji publicznej oraz zostało opatrzone podpisem osoby upoważnionej z podaniem stanowiska służbowego. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, iż w dacie wydania tego pisma obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), stanowiła że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 cyt. ustawy). Za utrwalony należy też uznać pogląd, że pozwolenie na użytkowanie obiektu samowolnie zrealizowanego udzielane jest w formie decyzji administracyjnej (art. 42 ust. 1 tej ustawy). Mimo powołania w podstawie prawnej pisma Wójta Gminy W. przepisu art. 41 ustawy – Prawo budowlane, zakres rozstrzygnięcia winien stanowić jednak o zakwalifikowaniu go do decyzji z art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. W konsekwencji, jedynie przy przyjęciu, iż pismo z dnia [...] r. stanowi decyzję administracyjną, zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie jego wygaśnięcia. Gdyby bowiem pismo to nie miało charakteru decyzji, postępowanie z art. 162 § 1 pkt 2 kpa, podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Jednakże zdaniem sądu administracyjnego jak już wyżej podano, decyzja ta jako stwierdzająca zdatność obiektu do użytkowania warunkowego (pod warunkiem uzyskania zgody sąsiadów na zmniejszenie odległości od granic), nie może być przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nałożenie w tej treści warunku zawiązującego nastąpiło bowiem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ani przywołana wyżej ustawa Prawo budowlane z 1974 r., zwłaszcza przepis art. 42 ust. 1 i 3, jak i obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), nie przewidywały bowiem odstępstwa od wymogów w zakresie sytuowania obiektów w odległościach innych niż określonych w przepisach techniczno-budowlanych po uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej (vide: § 12 i § 23 cyt. rozp.). Co więcej, ustawa z 1974 r. – Prawo budowlane nie dopuszczała możliwości udzielenia warunkowego pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić też należy iż zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu administracyjnego, sama skarżąca wskazywała na wadę kwalifikowaną aktu Wójta Gminy W., zarzucając naruszenie trybu z art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Rozważenia wymagała więc dalsza kwestia, a mianowicie, czy w niniejszej sprawie zachodziła obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim była kwestia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Zdaniem sądu administracyjnego, ewentualne naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie mogło mieć jednak w niniejszej sprawie istotnego wpływu na wynik sprawy. Zważyć bowiem przyjdzie, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego tejże decyzji w nadzwyczajnym trybie skutkować winno umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 kpa niniejszego postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Zaskarżona decyzja odmowna wywołuje zaś w istocie taki sam skutek prawny, bowiem roszczenia strony nie uwzględniono. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż trafnie wskazał uczestnik postępowania, że po wydaniu decyzji z dnia [...] r. uzyskał zgodę skarżącej na usytuowanie spornego budynku mieszkalnego w odległości [...] m od granicy z jej działką. Takie stanowisko przedstawił już w toku postępowania administracyjnego, powołując się na treść pisma skarżącej stanowiącego odwołanie od decyzji PINB w B. z dnia [...] r. (vide: k. 93 akt adm.). Pismo to, dołączone w kserokopii do odpowiedniego uczestnika postępowania na skargę, zawiera bowiem stwierdzenie, że skarżąca wyraziła zgodę na minimalną odległość [...] m od granicy i takie usytuowanie uzgodniono w [...] r. (vide: k. 42 akt sądowych). O ile więc, pisemne oświadczenie skarżącej z [...] r. dotyczy tego samego obiektu, lecz o innej funkcji (letniskowej), to treść odwołania z [...] r. już do takiej funkcji nie nawiązuje, zaś decyzja z [...] r. jednoznacznie stanowi o budynku mieszkalnym. W konsekwencji, skoro decyzja o warunkowym stwierdzeniu zdatności obiektu do użytkowania, nie precyzowała, w jakiej formie wymagane jest udzielenie zgody sąsiadów na zbliżenie do granicy, podzielić należy stanowisko uczestnika postępowania, że taką zgodę uzyskał, co potwierdza treść odwołania skarżącej od decyzji PINB z dnia [...] r. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest też fakt, że skarżąca przez ponad [...] lat akceptowała istniejący stan rzeczy. Nie jest bowiem sporne, że przedmiotowy budynek był użytkowany jako mieszkalny, a nie – letniskowy. Przy takim założeniu, warunek nałożony decyzją z dnia [...] r. został spełniony. Taki stan rzeczy winien zaś skutkować wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia tejże decyzji, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż organ odwoławczy wadliwie zinterpretował treść decyzji z dnia [...] r., przyjmując że chodziło o wydanie decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia określonej czynności, lecz bez wyznaczenia terminu, wyjaśnić przyjdzie, iż błędny pogląd organu nie miał wpływu na wynik sprawy. Mianowicie, prawidłowo wskazała skarżąca, iż zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności, w przeciwieństwie do warunku, nie zawiesza skuteczności decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to tyle, że uczestnik postępowania uprawniony byłby do użytkowania przedmiotowego obiektu dopiero po uzyskaniu zgody sąsiadów na zbliżenie do granicy. Uzyskanie zgody stanowiło więc warunek zawieszający jako dodatkowy element decyzji, związany jednakże z treścią rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Natomiast zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem (vide: cyt. Komentarz do kpa, str. 751 – 752). Jednakże skoro wymagana zgoda została przez uczestnika postępowania uzyskana, to w każdym wypadku żądanie skarżącej wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r. było nieuzasadnione z braku przesłanek z art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Wreszcie, zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 98 § 2 kpa oraz art. 41 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. O ile przyjąć, że zarzuty te dotyczyły pierwotnego postępowania z wniosku A. W. z dnia [...] r. w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, to kwestia ta nie ma żadnego związku z wydaną w tej sprawie decyzją, rozstrzygającą zupełnie inny wniosek. Jak już wyżej stwierdzono, wszelkie wadliwości kwalifikowane decyzji Wójta Gminy W. nie mogły być usunięte w trybie stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zauważyć też przyjdzie, iż toczące się uprzednio postępowanie wznowieniowe w tej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu tego postępowania. Wobec cofnięcia skargi, postępowanie sądowe w tej sprawie umorzono zaś na podstawie prawomocnego postanowienia tut. Sądu z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 1001/06. Nadto, działając z urzędu stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy W. został rozpoznany przez właściwy organ administracji. Wydając decyzję z dnia [...] r. Wójt Gminy działał bowiem na podstawie porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. Taki wniosek należy wyprowadzić z faktu, że decyzja ta została temu organowi doręczona do wiadomości. W sytuacji, gdy zaś chodzi o organy nieistniejące, a w tym wypadku – Kierownika Urzędu Rejonowego, właściwość organu zgodnie z art. 162 § 1 i 2 kpa należy ustalić w oparciu o kompetencje organu w dacie rozpoznania wniosku. Skoro z mocy art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), udzielanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego należy do właściwości rzeczowej powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego, stwierdzić należy, że ten organ jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nieistniejących organów w tym przedmiocie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi, wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 152 powołanej ustawy.