III SA/Gd 421/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie NSA Marek Gorski, NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Granicznego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia 29 lipca 2008 r. Decyzją nr [...] z dnia 29 lipca 2008 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia nie stwierdził u S. W. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem - wymienionej w punkcie 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o: - orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 17 lipca 2007r., o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy – Poradnię Chorób Zawodowych [...] , gdzie rozpoznano u badanego: obustronny ubytek słuchu typu pozaślimakowego; choroba ta nie jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych. - kartę oceny narażenia zawodowego z dnia 7 lutego 2008 roku, uzupełnioną, z której wynika, że S. W. pracował zawodowo od 1967 roku – 20 lat w "A" na stanowisku malarza, konserwatora na Wydziale [...] do 1977r, gdzie występowało narażenie na oddziaływanie hałasu o przekroczonych normach higienicznych 1-11 dB, oraz w latach 1977-1986 na Wydziale [...] jako operator urządzeń dźwigowych /suwnicowy/. Na tym stanowisku nie widziano potrzeby wykonywania pomiarów hałasu. Następnie pracował jako dekarz, na zewnątrz, a więc – bez narażenia na hałas w "B". W roku 1987 podjął pracę jako ślusarz i monter wyposażenia okrętowego w firmie "C". W tej firmie brak wyników badań narażenia na hałas, a później - jako marynarz pływający na stanowiskach motorzysta, smarownik, filter obsługując siłownie okrętowe, gdzie był narażony na oddziaływanie hałasu o przekroczonych pomiarach higienicznych ( 85 – 110 dB). Jednostka służby zdrowia upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych nie rozpoznała choroby jako zawodowej, ponieważ nie zostały spełnione kryteria wymienione w przepisach prawnych. U S. W. stwierdzono ubytek słuchu typu pozaślimakowego, choroba ta nie jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych. W odwołaniu od decyzji S. W. napisał, że obustronny odbiorczy ubytek słuchu powstał na skutek wieloletniej pracy w "A" i na statkach. Wniósł o przyznanie odszkodowania albo dodatku do bardzo niskiej emerytury, względnie – o ponowne skierowanie na badania lekarskie. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2008 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach(Dz. U. Nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zaskarżoną odwołaniem. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż z orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] wydanego w sprawie wynika, iż u odwołującego się nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ponieważ rozpoznane schorzenie – obustronny niedosłuch typu pozaślimakowego nie jest wymieniony w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Po negatywnym orzeczeniu lekarskim S. W. mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne badania lekarskie w jednostce orzeczniczej II stopnia i nie skorzystał z tego prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. W. napisał, że odwołuje się od decyzji i nie zgadza się z orzeczeniem lekarskim, w którym rozpoznano u skarżącego ubytek słuchu pozaślimakowy. Informowano skarżącego "że takie są procedury". Skarżący nie odwołał się od orzeczenia lekarskiego, bo pracował wówczas na statku i przebywał za granicą. W skardze wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż, zdaniem skarżącego, cierpi on na ubytek słuchu wywołany hałasem i powinien otrzymać odszkodowanie albo dodatek do emerytury. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, bowiem stwierdzona u niego choroba nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, który to wykaz jest załącznikiem do rozporządzenia, które zostało uznane za niekonstytucyjne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącego, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżący cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżący cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.