III SA/Gd 340/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków stwierdza nieważność § 9 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2008 r. nr [...]. Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 4 i 5 załącznika do opisanej wyżej uchwały , zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. W uzasadnieniu wskazano, że naruszenie przywołanego przepisu polega na podjęciu przez Radę Miejską uchwały w sprawie ustalenia regulaminu zawierającego zapisy, które nie zostały uzgodnione ze związkami zawodowymi, wbrew bezwzględnemu obowiązkowi przewidzianemu w tymże przepisie. Uzgodniony na spotkaniach konsultacyjnych przez strony regulamin nie został bowiem uchwalony na sesji Rady Miejskiej w dniu 14 marca 2008 r. , a wprowadzono do niego zmiany - w § 9 ust. 4 i 5 - polegające na obniżeniu dolnej granicy wskaźników procentowych zakreślających ramy wysokości dodatku motywacyjnego, które to nie zostały ze związkami zawodowymi skonsultowane. Twierdzenie, że uzgodnienia poczynione przez związki zawodowe nie są wiążące i nie muszą bezwzględnie obowiązywać mogłyby się odnosić do sytuacji, w której w toku uzgadniania treści regulaminu strony nie osiągnęłyby jednolitego stanowiska. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie doszło do skonsultowania ze związkami zawodowymi zapisów § 9 ust. 4 i 5 w treści przyjętej uchwałą z dnia 14 marca 2008 r., co należy uznać za rażące naruszenie prawa. Organ nadzoru wezwał Radę Miejską do dostosowania załącznika do uchwały do stanu zgodności z prawem, lecz Rada Miejska potrzymała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie doszło do realizacji nałożonego na organ prawotwórczy obowiązku poddania treści aktu procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, którego instrumentem winny być protokoły uzgodnień lub rozbieżności, bowiem na sesji Rady w dniu 14 marca 2008 r. , na której przedmiotem obrad była zaskarżona uchwała uczestniczyła i wypowiadała się jako przedstawicielka związków zawodowych zrzeszających nauczycieli L. K., Prezes Zarządu Oddziału ZNP. Treść protokołu sesji Rady powinna obejmować rozbieżności między związkami zawodowymi nauczycieli, a Radą Miejską jako organem prawotwórczym w zakresie uchwalonego regulaminu, w części dotyczącej rozpiętości i dolnej granicy stawek dodatku motywacyjnego i być w tym zakresie protokołem tych rozbieżności. W ocenie Rady, skoro instrumentem procedury uzgodnieniowej są protokoły rozbieżności, to przyjęcie na sesji Rady w dniu 14 marca 2008 r. zaskarżonej uchwały, po wyczerpaniu na tej sesji procedury uzgodnieniowej między Radą Gminy a reprezentowanymi na sesji związkami zawodowymi nauczycieli i zapisaniu wynikłych , utrzymanych po dyskusji rozbieżności w protokole sesji , nie nastąpiło w sposób sprzeczny z prawem. Najwyżej można mówić o nieistotnym naruszeniu prawa w postaci sposobu zaprotokołowania rozbieżności. Rada Miejska podniosła także, że był już najwyższy czas na podjęcie przedmiotowej uchwały z uwagi na ograniczoną czasowo moc regulaminu wynagradzania nauczycieli uchwalonego na rok poprzedni i niemożliwe było dopuszczenie do daleko bardziej sprzecznej z prawem sytuacji, w której nie byłoby obowiązującego w Gminie regulaminu wynagradzania nauczycieli. Ponadto zaproponowane na 2008 r. przez związki zawodowe nauczycieli spłaszczenie dodatku motywacyjnego przez podniesienie jego dolnej stawki powodowało w istocie sprzeczne z ustawą pozbawienie lub znaczące osłabienie motywacyjnej funkcji tego dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) , regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalany przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Ustawodawca wprowadzając powyższy przepis w sposób wyraźny określił formę współdziałania organu jednostki samorządu terytorialnego ze związkami zawodowymi, używając słowa "uzgodnienie". Słownikowa definicja pojęcia "uzgadniać, uzgodnić" – to "czynić zgodnym z czymś, przystosowywać do czegoś, koordynować coś" ( "Nowy słownik języka polskiego PWN", Warszawa 2002, str.1102). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r. , U 23/97 ( OTK 1998/2/11), który ma znaczenie nie tylko dla prawidłowej interpretacji omawianego w nim ( m.in.) art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela, ale też dla interpretacji istotnego dla sprawy niniejszej art. 30 ust.6 a Karty, w którym użyto takiego samego sformułowania jak w art. 4 ust. 2 Karty "podlega uzgodnieniu". Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie" , zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" ( w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Trybunał stwierdził też, że co prawda jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do "obopólnego wyrażenia na coś zgody", lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody; ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania ( harmonizowania) swoich stanowisk. Świadczy o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem słowa "podlegają". Trybunał stwierdził też, że oznacza to nałożenie (...) przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów (...) procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika też, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu. Wydaje się, że zarówno skarżący, jak i Rada Miejska w taki właśnie sposób rozumieją pojęcie "podlega uzgodnieniu", użyte w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, jednak odmiennie interpretują zaistniały stan faktyczny. W sprawie niniejszej, po przeprowadzeniu spotkań ze związkami zawodowymi w dniach 18 grudnia 2007 r. , 3 marca 2008 r. i 4 marca 2008 r. doszło do podpisania przez wszystkich członków spotkań protokołu z przeprowadzonych negocjacji, w którym stwierdzono, że w wyniku spotkań strony uzgodniły ostatecznie projekt regulaminu wynagradzania nauczycieli na rok 2008 . Uzgodniony projekt regulaminu zawierał w § 9 ust. 4 zapis: "Dodatek motywacyjny dla nauczyciela stanowi wskaźnik procentowy jego wynagrodzenia zasadniczego , którego wartość zawiera się od 3 % do 6 %", zaś § 9 ust. 5 brzmiał: "Dodatek motywacyjny dla dyrektora szkoły stanowi wskaźnik procentowy jego wynagrodzenia zasadniczego , którego wartość zawiera się od 3% do 6 %". Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli została podjęta w dniu 14 marca 2008 r. W przyjętym przez Radę regulaminie postanowienia § 9 ust. 4 i 5 zostały ujęte w inny sposób i w końcowych fragmentach brzmiały: "którego wartość zawiera się od 1% do 6%". Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska Rady Miejskiej, że przedmiotowy § 9 ust. 4 i 5 w brzmieniu uchwalonym zaskarżoną uchwałą został poddany procedurze uzgodnieniowej, o jakiej mowa w art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Do poddania przedmiotowych zapisów regulaminu owej procedurze miałoby dojść podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 14 marca 2008 r. Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej z tego dnia wynika jedynie, że na posiedzeniu Rady został złożony przez jedną z radnych wniosek o zmianę zapisu § 9 ust. 4 i 5 regulaminu z "od 3% do 6%" na "od 1% do 6%" i że Rada przyjęła wniosek, by w taki sposób dokonać zmiany wskaźnika procentowego dodatku motywacyjnego, a następnie podjęła zaskarżoną uchwałę z zapisem "od 1% do 6%". Obecna na sesji Rady Prezes ZNP L. K. przed głosowaniem wniosku nie zabrała głosu, mimo chęci udzielenia go jej przez Przewodniczącego Rady. Po uchwaleniu wniosku głos zabrała stwierdzając, że projekt regulaminu został uzgodniony ze związkami zawodowymi , został sporządzony protokół, w którym nie ma rozbieżności oraz że jej zdaniem uzgodniony regulamin może być zmieniony, o ile wróci do ponownych uzgodnień ze związkami zawodowymi. Rada Miejska z obecności na sesji Rady Prezes ZNP L. K. i treści jej wypowiedzi wywodzi, że doszło do dokonania uzgodnień – w rozumieniu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela - treści regulaminu w kwestionowanym brzmieniu przez określenie rozbieżności między Radą Miejską a związkami zawodowymi, przy czym protokół rozbieżności został zawarty ( nieprawidłowo) w protokole z sesji Rady. Stanowisko takie jest błędne. Radzie Miejskiej , która podjęła zaskarżoną uchwałę umknął fakt, iż procedura uzgodnieniowa dotycząca regulaminu, który był przedmiotem owej uchwały, została zakończona w dniu 4 marca 2008 r., a jej efektem było"uzgodnienie" zapisów projektu regulaminu w dosłownym tego słowa znaczeniu, t.j. strony dokonujące owych uzgodnień doszły do całkowitej i powszechnej zgody w kwestii brzmienia regulaminu wynagradzania nauczycieli na rok 2008 r., a swoje uzgodnienia wyraziły w formie protokołu. Protokół sporządzony w dniu 4 marca 2008 r. był protokołem uzgodnień i nie nosi cech protokołu rozbieżności z uwagi na brak zgody na treść rozwiązań aktu, bowiem takich rozbieżności nie było. Tym samym procedura uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi, o jakiej mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela była już procedurą, procesem zamkniętym. Nadmienić należy, że sesje, czyli wspólne posiedzenia ogółu radnych danej rady są podstawową formą pracy rady gminy. Poświęcone są one przeprowadzeniu obrad nad określonymi zagadnieniami wskazanymi w porządku obrad i podjęciu w tych sprawach wiążących rozstrzygnięć ( uchwał). Wobec tego związki zawodowe po podpisaniu protokołu w dniu 4 marca 2008 r., czyli po zakończeniu uzgodnień dotyczących regulaminu wynagradzania mogły oczekiwać, iż na sesji Rady w dniu 14 marca 2008 r. dojdzie jedynie do podjęcia uchwały dotyczącej tegoż regulaminu, nie zaś do jakichkolwiek działań zmierzających do dokonywania uzgodnień tegoż regulaminu. W tej sytuacji nie może być mowy o tym, by zdarzenia, mające miejsce podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 14 marca 2008 r. można było nazwać "procedurą uzgodnieniową" dotyczącą regulaminu wynagradzania nauczycieli na rok 2008 , skoro ta zakończyła się w dniu 4 marca 2008 r. Nie można też uznać, że na przedmiotowej sesji Rady doszło do zdarzeń, które zniweczyły zakończone uzgodnienia. Wymiana negatywnych uwag o treści § 9 ust. 4 i 5 przyjętego projektu regulaminu podczas sesji Rady – w obecności przedstawiciela ZNP – nie spełnia wymogów "uzgodnienia" tegoż regulaminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Wypowiedź przedstawiciela ZNP L. K., iż nie chce się wypowiadać na temat wysokości dodatku motywacyjnego, a następnie jej wypowiedź , iż projekt regulaminu został uzgodniony bez rozbieżności oraz że regulamin uchwalony w innym brzmieniu zostanie zaskarżony nie może być uznana w żaden sposób za zniweczenie dokonanych , a zakończonych uzgodnień , a co za tym idzie- za dokonanie " uzgodnień" w rozumieniu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela przez stwierdzenie rozbieżności. Należy też mieć na względzie, że – zgodnie z omawianym przepisem- regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Istotne dla prawidłowego stosowania tegoż przepisu jest, by w procesie uzgadniania brały udział wszystkie związki zawodowe zrzeszające nauczycieli zatrudnionych w placówkach objętych regulaminem. W negocjacjach, które odbyły się w dniach 18 grudnia 2007 r., 3 marca 2008 r. oraz 4 marca 2008 r. i zakończyły podpisaniem protokołu brali udział nie tylko przedstawiciele Związku Nauczycielstwa Polskiego, ale i przedstawiciele Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania. Taki też zapis figuruje nie tylko w treści projektu regulaminu , ale i w regulaminie uchwalonym przez Radę Miejską w dniu 14 marca 2008 r. ( § 35). Oznacza to, że gdyby nawet uczynić hipotetyczne założenie, że stanowisko Rady o dokonaniu uzgodnień w rozumieniu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela treści regulaminu podczas sesji rady jest słuszne, to i tak nie objęłoby ono uzgodnień z Międzyzakładową Komisją NSSZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania, czyli nie doszłoby do dokonania uzgodnień ze wszystkimi związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, co również czyniłoby zaskarżoną część uchwały wadliwą. Podsumowując stwierdzić należy, że zakwestionowana w skardze treść § 9 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2008 r. nie została poddana uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, o jakim mowa w art. 30 ust. 6 a ustawy Karta Nauczyciela. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi rażące naruszenie prawa powodujące nieważność podjętej uchwały w zaskarżonej części. Regulamin wynagradzania nauczycieli, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela , obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę należy do kategorii prawa miejscowego, o czym rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 września 2001 r. OPS 7/01( ONSA 2002/1/8). Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela. Nadmienić ponadto należy, że okoliczności wskazywane przez Radę Miejską – konieczność uchwalenia regulaminu ze względu na ograniczoną czasowo moc obowiązywania poprzedniego regulaminu czy też ocena Rady zgodności z prawem "spłaszczenia" dodatku motywacyjnego nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 9 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 marca 2008 r. nr [...].