III SA/Gd 300/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 lutego 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia 10 czerwca 2008r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] nr [...] z dnia 17.02.2006r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wydając decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oparł się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia 12.07.2004r. i Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia 06.06..2005r., w których stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u D. K., gdyż jednostka chorobowa, na którą cierpi, nie jest objęta wykazem chorób zawodowych oraz na karcie oceny narażenia zawodowego. Od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] odwołanie wniosła D. K. podnosząc, że orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy [...] obarczone jest licznymi wadami formalnymi i merytorycznymi i nie mogło być miarodajne przy podejmowaniu decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Wobec kwestionowania przez odwołującą się orzeczeń IMP [...] , organ odwoławczy uzyskał od IMPi ZŚ [...] kolejne orzeczenie w sprawie. Reasumując wyniki postępowania dowodowego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] stwierdził, co następuje: bezsprzeczne, że D. K. od 1974r. do 2005r. pracowała w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, trzykrotnie korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia. W orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. opracowanych zarówno w WOMP [...] , IMP [...] jak i w IMP i ZŚ [...] nie rozpoznano u badanej zmian chorobowych typowych dla skutków zawodowego przeciążenia narządu głosu tj. obecności guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością głośni i utrwalona dysfonią. Lekarze opracowujący orzeczenie IMPiZŚ [...] odnieśli się do opinii dr dr C. S. i K.-K., przedłożonych przez odwołującą się w toku postępowania. Końcowo w każdym z orzeczeń jednostek orzeczniczych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych stwierdzono, że przewlekły prosty nieżyt krtani (nieżyt błony śluzowej krtani) oraz czynnościowe zaburzenia emisji głosu nie figurują w wykazie chorób zawodowych i nie mogą być uznane za choroby zawodowe. Opisane rozpoznania lekarskie stanowiły podstawę orzeczeń o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u odwołującej się w decyzjach organów inspekcji sanitarnej obu instancji. W skardze na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] D. K. zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem § 6 ust.1, § 7 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach oraz z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Skarżąca podniosła, że w orzeczeniu IMP [...] z dnia 6.06.2005r. nieprawidłowo ustalono stan faktyczny odnośnie osoby skarżącej, lat pracy i przebytych badań. Błędy te skarżąca wskazywała w toku postępowania. Orzeczenie uzupełniano – wbrew dyspozycji § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia - pismami Instytutu, które nie usunęły jednak błędów i wątpliwości skarżącej. W uzasadnieniu do orzeczenia IMP i ZŚ [...] z dnia 15.02.2008r. gołosłownie stwierdzono, że dokonano szczegółowej analizy dokumentacji lekarskiej dostarczonej przez skarżącą, nie wskazano również przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej zaświadczeniom i badaniom lekarskim przedłożonym przez skarżącą. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ inspekcji sanitarnej naruszył art. 107 § 1 i § 3 kpa, gdyż nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględniono wszystkich dostarczonych przez skarżącą badań lekarskich i nie wyjaśniono, dlaczego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom lekarskim przedłożonym przez skarżącą. Skarżąca wniosła o uchylenie negatywnych decyzji organów obu instancji. Następnie skarżąca opisała przebieg starań o stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu, które to starania rozpoczęła w 2004 roku, po rozpoznaniu podejrzenia choroby zawodowej przez prowadzącą dr otolaryngolog. Przedstawiła przebieg pracy zawodowej, przy czym wskazała, że w orzeczeniu IMP [...] stwierdzono, że badana przez 27 lat była zatrudniona na stanowisku nauczyciela w pełnym wymiarze godzin, a faktycznie skarżąca była zatrudniona przez 31 lat, w tym – przez 28 przy tablicy. W orzeczeniu tym podano inną datę badania lekarskiego, niż w rzeczywistości, zdaniem skarżącej orzeczenie to zawiera nieprawdziwe stwierdzenie o przeanalizowaniu przez lekarzy opracowujących całości dokumentacji lekarskiej dotyczącej skarżącej. W szczególności w orzeczeniu tym nie wzięto pod uwagę opinii prof. dr hab. med. C. S. oraz zaświadczeń lekarskich, wystawionych przez tego lekarza i przez innych lekarzy. Wyjaśnienia udzielone przez instytucje medyczne w związku ze zgłaszanymi wcześniej tymi samymi zastrzeżeniami nie przekonują skarżącej. Skarżąca protestuje przeciw stwierdzeniu, że "niedowład mięśni głosowych ma u skarżącej charakter przemijający i że niedomykalności fałdów głosowych występujące u skarżącej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu," skoro opinie innych lekarzy, specjalistów, są odmienne. IMP [...] naruszył wobec skarżącej zasadę uczestnictwa strony w każdy stadium postępowania administracyjnego. W orzeczeniu IMP i ZŚ [...] nie uwzględniono części ważnych, zdaniem skarżącej, zapisów o stanie zdrowia badanej, zawartych w dokumentacji medycznej przedkładanych przez stronę, i to pomimo zwracania na to uwagi przez skarżącą w trakcie postępowania. Wyjaśnienia, jakich udzielił w związku z zastrzeżeniami skarżącej Instytut Medycy Pracy i ZŚ [...] nie satysfakcjonują skarżącej, która ponadto nie zgadza się z treścią opinii (orzeczenia) wydanej przez Instytut. Zdaniem skarżącej, w przedkładanych przez skarżącą w toku postępowania przed instytucjami medycznymi dokumentach tj. wynikach badań i zaświadczeniach wielokrotnie dokumentowano schorzenia narządu głosu będące podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. W związku z powyższym składana skarga jest pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jednostki orzecznicze nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, co jest jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Zgodnie z poz. 15 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. z 2002r. Nr 132 poz. 1115) chorobą zawodową jest przewlekła choroba narządu głosu związana z nadmiernym wysiłkiem głosowym, której następstwem są zmiany organiczne w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Stwierdzone u skarżącej schorzenie nie jest ujęte w poz. 15 wykazu. Organ stwierdził, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie, a warunek ten w rozpatrywanym przypadku nie został spełniony. Uznał też, że zebrany w sprawie materiał dowodowy opierający się na ocenie narażenia zawodowego oraz zgodnych orzeczeniach uprawnionych jednostek orzeczniczych był dostateczny do wydania decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach chorób zawodowych organ uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd dokonując oceny zgodności z prawem decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, bowiem stwierdzona u skarżącej choroba nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, który to wykaz jest załącznikiem do rozporządzenia, które zostało uznane za niekonstytucyjne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżąca cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.