I SA/Gd 756/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Referent Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi "A" w P.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - powołując się na art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 133 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) - zwanej dalej "Ordynacją podatkową" - stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Agencję Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa [...] od decyzji Wójta z dnia [...] określającej wysokość podatku od nieruchomości za 2006 r. Podatek ten określono wobec działki [...] położonej we wsi L., która znajduje się w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż osoba wnosząca odwołanie od opisanej powyżej decyzji określającej zobowiązanie we wskazanym tytule podatkowym nie dołączyła do niego pełnomocnictwa dyrektora oddziału terenowego, który - zgodnie ze statutem Agencji Nieruchomości Rolnych (nadanym rozporządzeniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 sierpnia 2003 r. - Dz. U. Nr 140 poz. 1348) - sprawuje m.in. nadzór właścicielski nad mieniem zasobu. Natomiast Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa [...], w imieniu którego występuje administrator, który wniósł odwołanie, jest jedynie jednostką gospodarczą i do jej zadań nie należy występowanie w imieniu Agencji Nieruchomości Rolnych przed organami podatkowymi w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Pełnomocnictwa tego osoba wnosząca odwołanie nie przedłożyła również na wezwanie z dnia 9 lipca 2007 r., którym zobowiązano wnoszącego odwołanie do nadesłania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, dokumentu upoważniającego Administratora K. R. do wniesienia tegoż środka odwoławczego w imieniu Agencji Nieruchomości Rolnych. Na postanowienie to strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła, iż Kolegium podejmując skarżone postanowienie naruszyło przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 228 § 1 pkt i § 2 Ordynacji podatkowej polegające na niewłaściwej jego interpretacji i błędnym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż zachodzi w tym przypadku niedopuszczalność odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony. Strona skarżąca podniosła, że odpowiedziała na wezwanie Kolegium pismem z dnia 19 lipca 2007 r., do którego załączyła jednocześnie notarialnie poświadczone pełnomocnictwo procesowe z dnia 20 listopada 2006 r. udzielone Administratorowi przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych, obejmujące m.in. prowadzenie spraw Agencji Nieruchomości Rolnych przed organami administracji publicznej. Pismo to wraz z żądanym pełnomocnictwem strona skarżąca złożyła w urzędzie pocztowym w dniu 19 lipca 2007 r. i jako dowód do skargi załączyła potwierdzenie nadania przesyłki poleconej nr 169982558. Strona podniosła, iż mimo złożenia w terminie 7 dni żądanego upoważnienia i usunięcia tym samym braku formalnego Kolegium skarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w tym samym dniu, w którym zostało wydane skarżone postanowienie, do Kolegium wpłynęło żądane pełnomocnictwo wystawione w dniu 20 listopada 2006 r. Jednakże treść tego pełnomocnictwa - zdaniem Kolegium - nie upoważniała Administratora, K. R. do reprezentowania Agencji Nieruchomości Rolnych poprzez wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 910/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Sąd nie podzielił twierdzeń organu, iż w sprawie doszło, pomimo wezwania, do nieuzupełnienia braku formalnego. Opierając się na skardze, dołączonych do niej dowodach oraz materiałach znajdujących się w aktach sprawy Sąd stwierdził, że strona skarżąca żądane pełnomocnictwo złożyła przy piśmie datowanym 19 lipca 2007 r. w urzędzie pocztowym tego samego dnia tj. w ostatnim dniu 7 - dniowego terminu wyznaczonego przez Kolegium dla dokonania żądanej czynności. W skierowanych do organu wskazaniach co do dalszego toku postępowania, Sąd wskazał natomiast, że dla oceny dopuszczalności wniesionego odwołania, konieczne jest zbadanie czy treść złożonego pełnomocnictwa upoważniała Administratora K. R. do występowania w imieniu Agencji Nieruchomości Rolnych poprzez wniesienie odwołania. Organ został tym samym zobowiązany do przeprowadzenia analizy treści umocowania i ewentualne wskazanie oraz uzasadnienie przyczyn, dla których uznaje osobę wnoszącą odwołanie za podmiot nie posiadający legitymacji do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając m.in. na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, ponownie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jako przyczynę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Kolegium wskazało fakt, że przedłożone w związku z wezwaniem pełnomocnictwo nie upoważniało Administratora K. R. do reprezentowania Agencji Nieruchomości Rolnych w toczących się przy jej udziale, jako strony, postępowań podatkowych. Z treści pełnomocnictwa sporządzonego w dniu 20 listopada 2006 r, wynika bowiem wyłącznie to, że K. R. pozostaje umocowany do reprezentowania strony przed sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi wszystkich instancji oraz do występowania przed organami administracji publicznej na podstawie art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast postępowanie zakończone wydaniem decyzji, od której zostało wniesione odwołanie, jak też postępowanie odwoławcze nie toczą się na podstawie przepisów proceduralnych zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale w ramach procedury określonej przepisami ustawy Ordynacja podatkowa. Powyższe postanowienie zostało zakwestionowane przez Agencję Nieruchomości Rolnych w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej oraz naruszenie prawa procesowego w postaci art. 169 i art. 200 cyt. ustawy. Odnosząc się do powołanej przez SKO treści art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej strona skarżąca wskazała, że adresatem decyzji dotyczącej podatku od nieruchomości, a w konsekwencji stroną postępowania podatkowego nie była Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...], ale Agencja Nieruchomości Rolnych Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa [...]. Niezależnie od tego strona skarżąca wskazała, że z treści przedłożonego pełnomocnictwa wynika, że K. R. był umocowany do reprezentowania Agencji Nieruchomości Rolnych przed organami podatkowymi, Treść tego pełnomocnictwa jednoznacznie wskazuje bowiem na wolę udzielającego do upoważnienia administratora do występowania w imieniu Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie związanym z całością działalności Oddziału Terenowego Agencji nieruchomości Rolnych, a wiec także do prowadzenia spraw podatkowych. Jeżeli jednak w ocenie organu pełnomocnictwo nie było wystarczające, miał on obowiązek wezwać składającą pismo osobę, w trybie art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, do uzupełnienia braków formalnych pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie organ jednak, ani nie wystosował tego rodzaju wezwania do wnoszącego pismo, ani też nie wystąpił do strony o potwierdzenie woli samodzielnego wniesienia środka odwoławczego. W podsumowaniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że powyższe działania naruszyły szereg ogólnych zasad rządzących postępowaniem podatkowym, w tym zasadę praworządności (art. 120 Ordynacji podatkowej), zasadę zaufania (art. 121), zasadę prawdy obiektywnej (art., 122) a także zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art., 123), ponieważ pomijając art. 200 Ordynacji podatkowej stronie przed wydaniem decyzji nie wyznaczono terminu do zapoznania się z zebranym materiały dowodowym przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych, w tym w ordynacji podatkowej. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy rozważyć zakres związania organów podatkowych i składu orzekającego wyrokiem wydanym w sprawie w dniu 13 marca 2008 r. (sygn. akt I SA/Gd 911/07). Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie treści przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie oraz zakresu ich zastosowania. Rozstrzygnięcie, co do zakresu związania wydanym wcześniej wyrokiem jest o tyle istotne, że naruszenie przez organ podatkowy reguły z art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że wnoszący pismo nie uchybił terminowi do złożenia pełnomocnictwa. Rzeczą organu stało się zatem zbadanie zakresu wynikającego z tego pełnomocnictwa umocowania. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy oznacza to, że zarówno organ odwoławczy, jak i sąd rozpoznający sprawę obecnie związane są oceną prawną zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku. Treść wydanego w konsekwencji ww. wyroku postanowienia wskazuje, że organ wypełnił zalecenia Sądu, co do dalszego postępowania poprzez poddanie analizie zakresu umocowania wynikającego z pełnomocnictwa udzielonego K. R. przez Agencję Nieruchomości Rolnych w dniu 10 listopada 2006 r. Sąd podziela stanowisko, że z treści pełnomocnictwa nie wynika wprost umocowanie do reprezentowania strony w sprawach podatkowych toczących się przed organami administracji. Faktu tego nie może zmienić rzeczywista wola mocodawcy, który zgodnie z twierdzeniami skargi, miał zamiar objąć pełnomocnictwem działania we wszelkiego rodzaju postępowaniach, w tym także podatkowych. Nie jest również zasadne twierdzenie strony skarżącej jakoby K. R. posiadał umocowanie do wniesienia odwołania, wynikające niezależnie od rzeczywistej treści opisanego wyżej pełnomocnictwa, z samego faktu sprawowania funkcji administratora kierującego Gospodarstwem Nadzoru i Administrowania Zasobem Własności Skarbu Państwa [...]. Rozstrzygając kwestię tego, jakiemu podmiotowi przysługiwało prawo do samodzielnego wniesienia odwołania, wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, stroną postępowania dotyczącego podatku od nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej pozostaje, jako podatnik, odpowiednia jednostka organizacyjna Agencji Nieruchomości Rolnych faktycznie władająca tą nieruchomością. Mając na uwadze przepisy Rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 sierpnia 2003 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych (Dz.U. Nr 140, poz. 1348) jednostką tą niewątpliwie jest oddział terenowy Agencji z siedzibą w G., a nie, jak chce strona skarżąca, jednostka gospodarcza Zasobu. Zgodnie bowiem z § 18 ww. rozporządzenia to właśnie do zadań oddziałów terenowych należy gospodarowanie mieniem zasobu w formach przewidzianych w ustawie. Stosownie do zapisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (DZ.U. Nr 57, poz. 603 ze zm.) oddanie przez Agencję na czas oznaczony administratorowi całości lub części mienia w celu gospodarowania (art. 24 ), stanowi więc tylko jeden ze sposobów możliwego gospodarowania mieniem i wydatnie podkreśla fakt, iż jednostką faktycznie władającą nieruchomością Zasobu jest jednostka, która podejmuje decyzję o czasowym przekazaniu nieruchomości określonej jednostce gospodarczej. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie także w wyszczególnionych w ww. rozporządzaniu zasadach funkcjonowania jednostek gospodarczych i zakresu ich kompetencji. Zgodnie z § 20 cyt. rozporządzenia jednostki te pozostają bowiem zależne od działań Dyrektora właściwego oddziału terenowego Agencji, który tworzy je i znosi, a także może powierzyć im wykonywanie innych czynności niż tylko prowadzenie działalności w zakresie produkcji rolnej, hodowli zwierząt i roślin, przetwórstwa rolnego i produkcji rybackiej, gospodarowanie mieszkaniami i infrastrukturą mieszkaniową Zasobu czy zabezpieczenie i ochrona mienia niezagospodarowanego. Wykonywanie innych zadań, w tym m.in. reprezentowanie strony w toczących się postępowaniach podatkowych dotyczących nieruchomości administrowanych przez jednostkę gospodarczą, wymaga więc ich wyraźnego powierzenia przez Dyrektora Oddziału, które winno być dokonane właśnie w formie niebudzącego wątpliwości pełnomocnictwa. Pomimo jednak tego że przedłożone pełnomocnictwo, ani też przepisy prawa, nie upoważniały K. R. do wniesienia odwołania, w ocenie Sądu Kolegium nie miało podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego jego niedopuszczalność. Podstawowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnieniem pozostaje ustalenie procesowych konsekwencji wniesienia odwołania przez osobę, która legitymuje się pełnomocnictwem nie dającym jej prawa do działania w imieniu i na rzecz strony przy dokonaniu tej konkretnej czynności. Złożenie niewłaściwego pełnomocnictwa, podobnie jak jego niezłożenie, jest brakiem formalnym wnoszonego pisma, który może być konwalidowany. Skutkiem zaistnienia każdej z dwóch wyżej przedstawionych okoliczności winno być zatem wdrożenie przez organ trybu przewidzianego w art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, to jest wezwanie wnoszącego pismo do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie pomimo zasadnego ustalenia, że pełnomocnictwo nie upoważniało K. R. do wniesienia odwołania, organ nie wezwał go jednak do przedłożenia właściwego dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie do działania w postępowaniu podatkowym. Reasumując, w przedmiotowej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Należy bowiem zauważyć, że nawet w sytuacji, gdyby pełnomocnik został wezwany do usunięcia braków, art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej jednoznacznie określa, że konsekwencją nie zastosowania się do wezwania w zakreślonym terminie każdorazowo będzie pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia, a nie stwierdzenie jego niedopuszczalności. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. II FSK 259/06, nr LEX 307371). Przyjęte rozwiązanie sprawia, że nie zamyka się drogi odwoławczej dla strony, która może w ogóle nie posiadać świadomości co do działań podjętych przez nieumocowaną przez nią osobę. Jednocześnie, jak zasadnie wskazano w skardze, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w wypadku, gdy strona wniosła pismo za pomocą osoby, która nie mogła być pełnomocnikiem, istnieje prawna możliwość dopuszczenia instytucji potwierdzenia środka odwoławczego przez samą stronę. Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 228 § 1 pkt 1 oraz art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, co wiąże się jednocześnie z pogwałceniem zasady zaufania, zasady praworządności oraz zapewnienia czynnego udziału stronie na każdym etapie postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 122 Ordynacji podatkowej oraz art. 200 cyt. ustawy, albowiem złożenie niewłaściwego pełnomocnictwa spowodowało, iż organ w ogóle nie dokonywał merytorycznego rozpoznania sprawy podatkowej, pozostając na etapie badania wymogów formalnych odwołania. Przy ponownym rozpoznaniu organ winien podjąć działania mające na celu usunięcie braków odwołania poprzez wdrożenie trybu konwalidacji, o którym mowa w art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej oraz rozpoznać odwołanie w przypadku złożenia przez K. R. pełnomocnictwa obejmującego reprezentację Agencji w zakresie spraw podatkowych, a także w przypadku niezłożenia tego rodzaju pełnomocnictwa, o ile strona w imieniu której K. R. chciał odwołanie złożyć, potwierdzi wolę samodzielnego zaskarżenia decyzji podatkowej I instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na zasadzie art. 152 ww. ustawy, określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia dyspozycja art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.