I OW 158/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Skierniewicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Starosty Kutnowskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Starosta Kutnowski, na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w związku z art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., na wniosek użytkownika wieczystego - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Kutnie, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w Kutnie, przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb Ś., dla której Sąd Rejonowy w Kutnie prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w prawo własności nieruchomości. Jednocześnie w decyzji ustalona została opłata za przekształcenie w wysokości [...] zł, do której uiszczenia zobowiązano wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a także podano, że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz, iż decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że wnioskodawca, będąc użytkownikiem wieczystym opisanej w sentencji nieruchomości, spełnia przesłanki z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednocześnie w oparciu o art. 4 tejże ustawy w związku z odpowiednio stosowanymi art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, ustalającego wartość nieruchomości, wyliczono należną opłatę za dokonanie przekształcenia prawa. Nie uwzględniono wniosku Spółdzielni o zastosowanie 85 % bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa, gdyż zgody nie wyraził Wojewoda Łódzki. W decyzji zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Kutnie, domagając się określenia opłaty, o której mowa w pkt 2 decyzji z zastosowaniem 85 % bonifikaty. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Spółdzielnia działa w interesie mieszkańców, którzy zwrócili się z pisemną prośbą do Wojewody Łódzkiego o zastosowanie bonifikaty dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w dacie złożonego odwołania nie było jeszcze odpowiedzi Wojewody. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, odwołanie od opisanej decyzji przekazało według właściwości Wojewodzie Łódzkiemu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu (...) wynika właściwość starosty jako organu właściwego, do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W ustawie tej jednak nie uregulowano właściwości organu odwoławczego. Podkreśla Kolegium, że decyzje w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami. Starosta, któremu powierzono te zadania działa jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Poprzednio obowiązująca ustawa o przekształceniu z dnia [...] września 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 65, poz. 746 ze zm.) wprost określała, że organem odwoławczym od decyzji starosty jest wojewoda. Posiłkując się dodatkowo brzmieniem art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym we wszystkich sprawach rozstrzyganych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda, Kolegium uznało, że również w sprawach dotyczących przekształcenia organem wyższego stopnia jest wojewoda. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których orzeczono, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty przy nieruchomościach Skarbu Państwa jest Wojewoda. Wojewoda Łódzki nie zgadzając się z tym stanowiskiem, w piśmie z dnia 29 października 2008 r. wystąpił, na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie - powstałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym - negatywnego sporu kompetencyjnego w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Starosty Kutnowskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., dotyczącej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, której użytkownikiem wieczystym jest ta Spółdzielnia i wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach jako organu właściwego do rozpatrzenia niniejszego odwołania. We wniosku w pierwszej kolejności opisano stan faktyczny, na tle którego doszło do powstania niniejszego sporu. Uzasadniając prawne motywy złożonego wniosku Wojewoda podniósł, że w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewidziano, iż starosta jest organem właściwym do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nadto, zgodnie z treścią art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, do rozpatrzenia którego właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl uregulowań zawartych w art. 17 ust. 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Wojewody, w opisywanej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Kutnowskiego, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, gdyż przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przewidują innych organów wyższego stopnia w zakresie rozstrzygnięć dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa. Nadto podano, że art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach jako podstawa prawna określająca właściwość Wojewody Łódzkiego w przedmiotowej sprawie, nie ma zastosowania, co potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt I OW 56/07. Odpowiadając na powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. powtórzyło argumenty, które legły u podstaw wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przekazaniu odwołania Spółdzielni według właściwości Wojewodzie Łódzkiemu. Ponownie przedstawiono, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organów administracji publicznej do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, powierzając orzekanie w sprawach z tego zakresu staroście. Argumentowano, że jakkolwiek ustawa o przekształceniu nie odsyła wprost do stosowania zasad ogólnych w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to wydaje się uzasadnione jednak przyjęcie w tym zakresie wykładni systemowej. Decyzje o przekształceniu w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że starosta jest organem reprezentującym Skarb Państwa, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie Kolegium nałożone na starostę zadania, a w tym także przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są zadaniami z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, co oznacza, że są to zadania z zakresu administracji rządowej. Starosta jest więc statio fisci Skarbu Państwa, a przyjęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w sprzeczności z istniejącym w tym zakresie porządkiem prawnym. Zgodnie z ostatnim brzmieniem art. 17 ust. 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przyjmując zatem, że zadania wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. W przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa od decyzji wydanych przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organem odwoławczym jest wojewoda, przy czym jest to pogląd prezentowany również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewoda Łódzki trafnie wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt I OW 56/07, w którym wyrażono następującą tezę: "Skoro ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w art. 3 ust. 1 pkt 1 stwierdza, iż organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta, a zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, to ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty. Powoływanie się na art. 9a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) jest nieuprawnione, albowiem zgodnie z tym przepisem wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie. Nie ma natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy wskazane w przytaczanej wyżej ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która jednoznacznie wskazuje starostę jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności." (LEX nr 399125). Skład orzekający w tej sprawie podziela wyrażone stanowisko, gdyż nie budzi ono wątpliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiając wykładnię, która doprowadziła do stwierdzenia, że to wojewoda ma być organem wyższego stopnia w sytuacji gdy odwołanie dotyczy decyzji starosty w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, wskazało na dwie przesłanki. Pierwsza ma wynikać z tego, że już w ustawie z dnia 4 września 1997 r. nakazano by: "Od decyzji wydawanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, przysługuje stronie odwołanie do wojewody." Druga przesłanka natomiast to posiłkowe zastosowanie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi, że: " Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda." Zarówno pierwsza przesłanka jak i druga wynika z błędnego rozumowania. Skoro bowiem w ustawie dawnej (z dnia 4 września 1997 r.) ustawodawca wyraźnie wskazał na właściwość wojewody w tych sprawach, a w ustawie nowej (z dnia 29 stycznia 2005 r.) takiego rozwiązania już nie powtórzył, to nie można przyjąć, że zrobił to nieświadomie. Należy więc uznać, że ustawodawca zrezygnował z tego przepisu świadomie i celowo. Z kolei błąd drugiej przesłanki polega na tym, co już wykazano w powołanym postanowieniu NSA z dnia 17 października 2007 r., że art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomości nie można odnieść do innych ustaw, bowiem wyraźnie z niego wynika, że dotyczy wyłącznie tej ustawy, czyli ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto z przepisu tego należy wysnuć odwrotny wniosek aniżeli robi to SKO, gdyż w takim przypadku niezamieszczenie podobnego rozwiązania w ustawie o przekształceniu daje podstawę do przyjęcia, że ustawodawca przypisał ogólnym zasadom kwestie rozstrzygania odwołania od decyzji organu samorządowego jakim jest starosta (co należałoby w takim samym stopniu wykładać także i wtedy, gdyby nie wzmacniała tej wykładni ustawa wcześniejsza z dnia 4 września 1997 r.). Także pozostała argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach wskazująca, że: "Starosta jest więc statio fisci Skarbu Państwa, a przyjęcie odmiennego stanowiska pozostawałoby w sprzeczności z istniejącym w tym zakresie porządkiem prawnym." wskazuje jedynie na nieznajomość prawa. Starosta wydając decyzję działa jako organ administracji, a nie jako statio fisci Skarbu Państwa. Należy także podnieść, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przekazaniu Wojewodzie Łódzkiemu odwołania, w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że właściwym organem do rozpoznania odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, traci moc. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.