I OSK 734/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1216/08 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1216/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 21 lipca 2008 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Bytomiu o udostępnienie informacji z ewidencji gruntów i nieruchomości poprzez podanie numeru księgi wieczystej nieruchomości oraz wskazanie nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest zobowiązany M. S., zamieszkały w B. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., Prezydent Miasta Bytomia odmówił udostępnienia danych z operatu ewidencji i budynków Miasta Bytomia, dotyczących stanu majątkowego wskazanej we wniosku osoby dla wykorzystania w celach egzekucyjnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział B., zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, iż Prezydent Miasta Bytomia zasadnie przyjął, że zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje dotyczące gruntów, budynków oraz ich właścicieli i władających. Udostępnianie danych ewidencyjnych następuje na podstawie przepisów art. 24 cytowanej ustawy i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które może przybierać postać zaświadczenia (wypisu) jak i informacji. Złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył wskazania majątku dłużnika, a do tego nie był upoważniony organ prowadzący przedmiotową ewidencję. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udzielnie takiej informacji musi przybrać postać zaświadczenia przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Złożony wniosek dotyczył żądania wyjawienia majątku nieruchomego zobowiązanej osoby, poprzez podanie numerów Ksiąg wieczystych posiadanych nieruchomości. Z reguły udostępnianie danych następuje przy wskazaniu konkretnej nieruchomości a nie nazwiska ewentualnej jej właściciela. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem żądania wniosku jest poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika, do czego zostały powołane zupełnie inne organy - m.in. komornik czy sąd powszechny. Dodatkowo wnioskodawca występując z wnioskiem nie wykazał swego interesu prawnego, tj. uzasadnionego określoną normą prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na powyższe postanowienie stwierdził, że analiza przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi do wniosku, iż informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet kiedy nie przybierają formy odpisu i wyrysu, mogą dotyczyć zindywidualizowanego, konkretnego gruntu, budynku czy lokalu. Nie są to w żadnym wypadku informacje o danych osobowych, pomimo wskazywania w operacie m.in. właściciela (władającego). Gdy chodzi o wydanie wypisu czy wyrysu z operatu ewidencyjnego, informacje pochodzące z zasobu geodezyjnego i kartograficznego przybierają formę zaświadczenia w rozumieniu art. 217 kpa. Zaświadczenie takie wydaje się (zgodnie z art. 217 § 2), jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu I instancji rozpatrujące sprawę organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych powyżej przypadków. Poza sporem pozostaje fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. ubiegał się o udzielenie informacji o majątku dłużnika, powołując się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Taka sytuacja uzasadnia przyjęcie po stronie wnioskującego interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu danych i to nieskonkretyzowanych - gdyż w istocie chodzi o poszukiwanie majątku dłużnika w celu wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnioskuje o wyjawienie majątku dłużnika, a poszukiwanie majątku nieruchomego dłużników nie należy do procedury administracyjnej, lecz uregulowane jest przepisami art. 913 do 922 Kodeksu postępowania cywilnego. Wyjawienie majątku dłużnika może nastąpić tylko w sądowym postępowaniu egzekucyjnym. Także powoływany przez wnioskujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/B. art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych nie stwarza możliwości legalnego udostępniania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w celu dochodzenia roszczeń lub ujawnienia majątku. Udostępnienie takie byłoby możliwe, gdyby było już prowadzone postępowanie związane z opisem i oszacowaniem zajętej już nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił również, iż skarżący, działając jako wierzyciel nie był zwolniony od wykazania interesu prawnego w żądaniu udzielenia informacji, które winny przybrać formę zaświadczenia. Wskazane przez skarżącego przepisy oraz podnoszone argumenty nie mogą przesądzić, iż interes ten został wykazany. Wypis z ewidencji nie jest niezbędny dla przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś ustanowienie hipoteki przymusowej, na który to fakt powołuje się także skarżący, dotyczyć może zindywidualizowanej nieruchomości. Wniosek skarżącego wymogów takich nie spełniał. Nie wskazywał bowiem konkretnej nieruchomości dłużnika, lecz w istocie zmierzał do uzyskania informacji o ich majątku , czemu ewidencja gruntów i budynków nie służy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez brak uchylenia postanowienia i w konsekwencji oddalenie skargi podczas gdy w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77, 80, 217 § 1 i 2 i art. 219 kpa; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie całości akt sprawy oraz pominięcie i nieodniesienie się w wyroku przez Sąd do okoliczności, iż we wniosku o udostępnienie danych osobowych, oprócz art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych, wskazano jako podstawę prawną art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 19 § 4 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także faktu, iż zażalenia na postanowienie organu I instancji nie wniosła B. K., jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2008 r.; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego dokonaną w oparciu o analizę akt sprawy oraz stanu faktycznego polegającą na przyjęciu, iż ZUS wystąpił z żądaniem o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i 2 kpa, w oparciu o które organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania zaświadczenia, podczas gdy zdaniem Zakładu postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu lecz z dniem doręczenia wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, a nie żądania o wydania zaświadczenia dotyczącego wpisu czy wyrysu nieruchomości; d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędnego wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na wskazaniu braku możliwości wystąpienia przez ZUS z wnioskiem o legalne udostępnienie danych osobowych z powołaniem podstawy prawnej lub wiarygodnej potrzeby posiadania danych w oparciu o art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych z jednoczesnym przyjęciem przez Sąd, iż udostępnienie takie byłoby możliwe gdyby było już prowadzone postępowanie związane z opisem i oszacowaniem zajętej już nieruchomości. Sąd też zawarł błędne wskazania poprzez stwierdzenie, iż wyjawienie majątku dłużnika nie należy do procedury administracyjnej lecz uregulowane jest przepisami art. 913 do 922 kpc; Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 24 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2 pkt 8 i 10, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych poprzez dokonanie ich błędnej wykładni oraz przyjęciu przez Sąd I instancji, iż analiza wskazanych przepisów musi prowadzić do wniosku, że informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie są informacjami o danych osobowych; b) niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w ustalonym stanie faktycznym w/w przepis nie stwarza możliwości legalnego udostępnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w celu dochodzenia roszczeń lub ujawnienia majątku; c) niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przepis nie mógł zostać zastosowany przez ZUS w ustalonym stanie faktycznym, bowiem według Sądu informacje dotyczące nieruchomości, oznaczenia ich właściciela wraz z miejscem zamieszkania oraz wartości nieruchomości nie stanowią danych osobowych chronionych w/w ustawą, podczas gdy zdaniem Zakładu przedmiotowe dane objęte są ochroną danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia przepisów postępowania, gdyż naruszenie tych przepisów może wskazywać na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy a tym samym zastosowanie nieodpowiedniej normy prawa materialnego. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przejawiający się w zaniechaniu, zdaniem kasatora, rozpoznania wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych. Niniejszy przepis nie odnosi się natomiast do kwestii zakresu rozpoznania zarzutów skargi. Brak odniesienia się przez sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Autor rozpatrywanego środka zaskarżenia zarzucił Sądowi I instancji także naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. Powyższy przepis określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy (...) przedstawić stan faktyczny sprawy, zarzuty podnoszone w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych. Wytykając złamanie tego przepisu nie można również skutecznie podważać wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawionej przez Sąd wykładni prawa materialnego. Naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. może jedynie polegać na zawarciu w nim takich części składowych, które nie mogą być w nim umieszczone. Ze złamaniem powołanej normy mamy też do czynienia, gdy Sąd I instancji nie umieści w treści uzasadnienia wskazanych elementów, albo jeśli poszczególne składniki nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Takie mankamenty pisemnych motywów mogą jednak stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, jedynie wówczas, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiada ono dyspozycji art.141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji dość szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podnoszone w skardze i stanowisko strony przeciwnej. Wskazał ponadto podstawę prawną oraz w dostateczny sposób wyjaśnił motywy wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew wywodom kasatora nie zignorował zarzutów strony skarżącej, ale uznał, że są one całkowicie niezasadne. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 217 §2 kpa, który kasator powiązał z omówionymi wyżej przepisami procedury sądowoadministracyjnej to zauważyć należy, że zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga prawo; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie - między innymi - właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal i osób fizycznych oraz prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Uzyskanie tych dokumentów jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż skarżący przepisu takiego nie wskazał. Nie można bowiem, uznać za przepis uzasadniający interes prawny strony, powołany przez skarżącego przepis art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do tego przepisu Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji wymienionych należności pieniężnych przy zastosowaniu ściśle określonych w tym przepisie środków egzekucyjnych. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach zarówno co do przedmiotu egzekucji jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Należy przy tym zauważyć, iż przedmiotem żądania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/B. nie jest uzyskanie zaświadczenia konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Do tego zaś - jak słusznie wskazały organy - nie są one właściwe lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - Sąd powszechny, jako organy egzekucyjne. W szczególności służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika regulowane przepisami art. 913-9201 k.p.c, a także inne przepisy egzekucyjne wskazane przez Sąd I instancji. Trafnie zatem Sąd I instancji podniósł, iż skarżąca Spółka nie wskazała swego interesu prawnego uzasadniającego uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia. Na brak tego interesu wskazuje też fakt, iż może ona realizować swoje prawa - jako wierzyciel w innym, przewidzianym przez prawo szczególnym trybie. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 24 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2 pkt 8 i 10, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest nieuzasadniony. Nie zasadny jest też zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. Na odmowę udostępnienia danych osobowych objętych ochroną wspominanej ustawy służą środki przewidziane w tej ustawie. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.