II SA/Gd 693/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości oddala skargę. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 25 kwietnia 2008 r. nr [[...]] w sprawie wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1, art. 18, art. 23 ust. 1 pkt 7a i art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraziła zgodę na zawarcie kolejnej umowy użyczenia na rzecz Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy dwóch określonych w tej uchwale nieruchomości lokalowych na czas nieoznaczony. Wojewoda w skardze wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając, że narusza ona art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając skargę podniesiono, że naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym polega na tym, że zastosowano go w sprawie, która dotyczy umowy użyczenia, która w tym przepisie nie jest wymieniona. Natomiast naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy upatrywano w podjęciu uchwały w sprawie, w której właściwy jest, stosowanie do ostatnio powołanego przepisu, wójt gminy. Z kolei naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniono tym, że stosując w oparciu o art. 25 ust. 2 tej ustawy jej art. 23 ust. 1 pkt 7a przyjęto przez analogię do wymaganej tam na zawarcie m.in. umowy użyczenia zgody wojewody, iż wymagana jest zgoda rady gminy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę podniesiono, że zaskarżoną uchwałę podjęto na wniosek Burmistrza Miasta i według przedstawionego przez niego projektu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wywiedziono, że niezależnie od budzącego rozbieżności i wątpliwości art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zaskarżona uchwała znajduje podstawę w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy. Podniesiono przy tym, że skoro rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym i do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, to organ wykonawczy gminy miał prawo zwrócić się do rady gminy o wyrażenie zgody na oddanie nieruchomości w bezpłatne użyczenie, zwłaszcza, że pomiędzy tymi organami takie zasady postępowania są przyjęte i uważają one, że czynności, których dotyczą, przekraczają zakres zwykłego zarządu. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawiono wywód, z którego wynika, że w ocenie strony przeciwnej określone w tych przepisach kompetencje wójta gminy nie wykluczają możliwości podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy, któremu wójt podlega. Wojewoda odnosząc się do odpowiedzi na skargę w piśmie z 2 lutego 2009 r. wskazał, że w strukturze samorządu terytorialnego obowiązuje zasada kompetencyjności, która oznacza, że poszczególne organy samorządu działają w granicach wyznaczonych im przez ustawy kompetencji i nie mogą się w wykonywaniu tych kompetencji zastępować. Wskazano też, że domniemanie właściwości rady gminy, wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, doznaje ograniczeń w innych ustawach. Ponadto powtórzono, że umowa użyczenia nie należy do umów określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym sprawy dotyczące zawarcia takich umów należą do kompetencji wójta, jako podmiotu uprawnionego do gospodarowaniem mieniem komunalnym. Odwołano się przy tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2008 r. w sprawie I SA/Wa 1406/08. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza zgodnie z przedłożonym przez niego projektem uchwały. Co prawda z akt tych wynika też, że nie uwzględniono zgłoszonej w toku procesu uchwałodawczego autopoprawki Burmistrza, polegającej na usunięciu słowa "kolejnej", jednakże nie ma to istotnego znaczenia, gdyż usunięcie tego słowa miało charakter redakcyjny. Istotne jest natomiast, że zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza. Jest to istotne, gdyż oznacza, że kompetencje Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym nie zostały przez Radę Miejską naruszone. Z art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Z kolei w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy wskazano sprawy, w których rada gminy ma wyłączną kompetencję. Ten drugi przepis może zatem naruszyć tylko inny organ niż rada gminy, który wykonuje kompetencje zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy. Rada gminy tego przepisu naruszyć nie może, gdyż co do zasady, wynikającej z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do niej należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, a więc także te wymienione w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy. Co najwyżej można dopatrzeć się naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, w której rada gminy podejmuje uchwałę na podstawie tego przepisu w sprawie, która w tym przepisie nie jest wymieniona. Takie naruszenie nie będzie jednak miało istotnego znaczenia, jeżeli sprawa ta należy do kompetencji rady gminy na podstawie domniemania wyrażonego w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy. Co innego jednak, i tu tkwi w ocenie Sądu istota sprawy, gdy domniemanie właściwości rady gminy zostanie przełamane w odrębnym przepisie. Wówczas jednak należy oceniać, czy rada gminy podejmując uchwałę nie naruszyła kompetencji innego organu, któremu na mocy odrębnego przepisu, w drodze wyjątku od zasady wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, została powierzona wyłączna kompetencja do załatwienia oznaczonej sprawy z zakresu działania gminy. W rozpoznawanej sprawie chodzić może o wkroczenie Rady Miejskiej w kompetencje Burmistrza, wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.). Z obu tych przepisów wynika, że to wójt gminy jest właściwy do zawierania umów użyczenia nieruchomości na czas nieoznaczony. Z pierwszego dlatego, że mienie komunalne to także własność, w tym nieruchomości (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym), z drugiego dlatego, że umowa użyczenia nieruchomości wskazana jest wprost w art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła się w art. 25 ust. 2 tej ustawy. Rację ma przy tym Wojewoda, że zawarcie umowy użyczenia nieruchomości i to nawet wtedy, gdy jest ona zawierana na czas nieoznaczony nie zostało wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz że nie ma podstaw do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym zgody wojewody, czyli w przypadku gminnego zasobu nieruchomości zgody rady gminy. Pominięcie umowy użyczenia w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym jest zrozumiałe, gdyż z uwagi na jej uregulowanie w Kodeksie cywilnym nie wiąże ona tak silnie właściciela nieruchomości, jak umowa najmu lub dzierżawy. Natomiast odesłanie w art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do art. 23 ust. 1 tej ustawy jest ograniczone do wskazania czynności tam wymienionych a nie szczególnego trybu gospodarowania nieruchomościami z zasobu Skarbu Państwa. Pozostaje zatem do rozważenia czy Rada Miejska, podejmując zaskarżoną uchwałę, wkroczyła w kompetencje Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w szczególności nieruchomością wchodzącą w skład gminnego zasobu nieruchomości. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne jest, to na co już zwrócono uwagę, mianowicie fakt, iż zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza. W takiej sytuacji nie można twierdzić, aby Burmistrz w swoich kompetencjach został ograniczony. To bowiem organ właściwy do gospodarowania mieniem komunalnym, a nie inny organ, uznał za celowe, aby gospodarując tym mieniem zwrócić się o zgodę na dokonanie określonej czynności z tego zakresu do Rady Miejskiej. O naruszeniu kompetencji Burmistrza można by natomiast mówić, gdyby Rada Miejska wbrew woli Burmistrza podjęła uchwałę, którą by zadysponowała nieruchomością z gminnego zasobu nieruchomości poprzez użyczenie jej na czas nieoznaczony. Skoro podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska nie naruszyła kompetencji Burmistrza, to uznać należało, że uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że podstawą uwzględnienia skargi organu nadzoru na uchwałę organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Natomiast podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono co prawda prawo, mianowicie poprzez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej jej podjęcia, ale naruszenie to nie było istotne skoro mieściła się ona w ogólnej właściwości rady gminy określonej w art. 18 ust. 1 i nie naruszyła przy tym wyłącznej kompetencji innego organu określonej na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym Sąd nie podziela odmiennej oceny prawnej podobnego przypadku przyjętej w sprawie, na którą powołał się Wojewoda (wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2008 r. w sprawie I SA/Wa 1406/08), przy czym należy zastrzec, że z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby sprawy te były podobne we wszystkich istotnych okolicznościach. Nie wiadomo w szczególności, czy poddana w tamtej sprawie kontroli uchwała o wyrażeniu zgody na użyczenie udziału w nieruchomości została podjęta na wniosek organu wykonawczego gminy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że brak podstaw do uwzględnienia skargi i z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją.