I SA/Wa 1406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie użyczenia połowy udziału stanowiącego własność Gminy J. tj. [...] części nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi S., gm. J. W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że Rada Gminy J. w dniu [...] grudnia 2007 r. podjęła wyżej wskazaną uchwałę. Organ nadzoru badając legalność uchwały stwierdził, że jej regulacja przekracza ustawowe upoważnienie, wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9) lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] przytaczając treść art. 18 ust. 2 pkt 9) ustawy o samorządzie gminnym podkreślił, że przepis ten uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy stanowiącej, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszelkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., II SA 3144/03). Organ nadzoru podniósł, iż gospodarowanie mieniem komunalnym, będące wyłączną domeną wójta, obejmuje podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizacje funkcji (społeczno-gospodarczego przeznaczenia) tego mienia. Wyrażenie zgody na użyczenie połowy udziału stanowiącego własność Gminy J. to jest [...] części w nieruchomości o nr ew. [...], położonej we wsi S. gm. J. jest zatem wkraczaniem w kompetencje wójta, jako organu wykonawczego gminy. Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła zatem w wyłączną kompetencję wójta i przez to istotnie naruszyła prawo. Wojewoda [...] podkreślił, że Rada Gminy nie może zastępować wójta i podejmować się załatwienia sprawy (poprzez wyrażenie zgody), która z mocy ustawy została powierzona organami wykonawczemu gminy. W świetle powyższego w ocenie organu nadzoru należy uznać uchwałę nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r. za nieważną. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Rada Gminy J. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W ocenie skarżącego stanowisko Wojewody [...] jest błędne, ponieważ nie uwzględniło pełnego tekstu art. 18 ust. 2 pkt 9) lit. a) cytowanej ustawy, która stanowi, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad obciążania nieruchomości na czas nieoznaczony; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady". Skarżąca podkreśliła, że Gmina J. nie podjęła do tej pory uchwały regulującej wyżej wskazane zasady i stąd jej zgoda na użyczenie nieruchomości na czas nieoznaczony była obligatoryjna. Podkreśliła, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu m.in. użyczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Postanowieniem z 3 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę uznając, że jedynie gminie reprezentowanej przez wójta przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na skutek złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 września 2008 r. w sprawie I OSK 1099/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wiceprzewodniczący Rady Gminy J. był legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 w związku z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa". Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę kryterium legalności należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. z [...] grudnia 2007 r. w sprawie użyczenia połowy udziału stanowiącego własność gminy J., tj. [...] części w nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi S., jest zgodne z prawem. A więc skarga jest nieuzasadniona. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika wprawdzie generalna reguła, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy będące w zakresie działania gminy, jednakże od reguły tej są wyjątki ustawowe. Taki wyjątek wynika z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, który określa, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. "Mienie" jest pojęciem zbiorczym dla ogółu podmiotowych praw majątkowych (por. Małgorzata Bednarek, "Mienie", komentarz do k.c, wyd. Zakamycze 1997 r., str. 27). Gospodarowanie mieniem komunalnym jest sformułowaniem bardzo szerokim, które pozwala wójtowi na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskiwania zgody, czy też opinii rady gminy, z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy. Z tego względu należy podzielić stanowisko Wojewody, który trafnie powołuje wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r. (sygn. akt II SA 3144/03), że przekazywanie pewnych spraw z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszelkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. A ponadto, że gospodarowanie mieniem komunalnym, będące wyłączną domeną wójta, obejmuje podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych należy do sfery majątkowej. Z przepisu 18 ust. 2 ustawy pkt 9) lit. a) ustawy, w zakresie odnoszącym się do niniejszej sprawy, wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z dyspozycji przytoczonego przepisu upoważniającego nie da się wywieść uprawnienia dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących zasad użyczania nieruchomości gminnych lub udziałów w tych nieruchomościach. Ponadto umowa użyczenia, nie należy do umów określonych w przepisie art. 18 ust 2 pkt 9) lit. a) ustawy. Skoro tak, to materia ta pozostaje w zakresie kompetencji wójta, jako będąca gospodarowaniem mieniem komunalnym. Oznacza to, że uchwała Rady Gminy J. nr [...] w sprawie użyczenia połowy udziału stanowiącego własność gminy, została wydana z przekroczeniem kompetencji (por. też wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r., II SA/Wr/2965/01, OSS 2003/1/13). Wymaga podkreślenia, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9) ustawy ustanawia przesłankę, iż chodzi o sprawy majątkowe gminy przekraczające zakres zwykłego zarządu. Użyczenie na rzecz osób fizycznych udziału w wysokości [...] w nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową do działki wnioskodawców niewątpliwie nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a mieści w pojęciu bieżącego zarządzania mieniem gminnym. Przepis art. 18 ust 2 pkt 9) lit. a) ustawy określa kompetencje rady gminy odnoszące się do podejmowania uchwał w sprawie ustalania zasad, a nie zaś do indywidualnych i skonkretyzowanych czynności prawnych nie mieszczących się w dyspozycji powyższego przepisu upoważniającego. Jak wyżej zaznaczono, w katalogu spraw zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9) lit. a) powołanej ustawy nie ma sprawy użyczenia nieruchomości, a więc tym bardziej niedopuszczalne jest ustalenie zasad do zawierania umów użyczenia. W świetle powyższego stwierdzenia zarzut skargi, że skoro nie zostały określone zasady, to wójt może dokonywać czynności jedynie za zgodą rady, jest chybiony. Reasumując stwierdzić należy, że kontrolowane rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Rada Gminy J. jest zgodne z prawem. Dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.