I OSK 1099/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 470/08 o odrzuceniu skargi Rady Gminy J. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 3 marca 2008 roku Rada Gminy J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...], Nr [...], stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] w sprawie użyczenia połowy udziału stanowiącego własność Gminy J. tj. 1/10 części nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] położonej we wsi S. gmina J. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008 r. odrzucił skargę Rady Gminy J. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że jedynie gminie reprezentowanej przez wójta (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. DzU. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Stanowisko to, zdaniem Sądu, znajduje oparcie w dotychczasowej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r. stwierdził mianowicie, że "wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych i nikt nie może go do tego zmusić. W przypadku natomiast wykorzystania uprawnień nadzorczych przez wojewodę skargę do sądu administracyjnego może wnieść jedynie gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone takim rozstrzygnięciem nadzorczym" (II SA 1244/98, Lex Nr 47305). Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga wniesiona została przez Radę Gminy J. Sąd uznał, że skarżąca legitymacji takiej nie posiada. Wniesiona przez nią skarga została więc odrzucona na mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Rada Gminy J., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przepis ten pomija radę gminy, jako podmiot uprawniony do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na założenie, iż skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy skarżąca Rada Gminy J. jest w świetle tego przepisu uprawniona do złożenia takowej skargi. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż do złożenia skargi jest uprawniona rada gminy. W imieniu rady gminy skargę może podpisać podmiot przez nią upoważniony - radca prawny lub przewodniczący rady gminy. Zgodnie z treścią uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. [...] z dnia [...] Rada Gminy powierzyła wykonanie uchwały Przewodniczącemu Rady Gminy J. Skargę podpisał wiceprzewodniczący Rady Gminy J. z uwagi na nieobecność Przewodniczącej Rady, działając tym samym w oparciu o art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca - Rada Gminy J. - wnosząc skargę działała zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko skarżącego znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt OSK 289/04. Błędna wykładnia art. 98 ustawy o samorządzie gminnym doprowadziła do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który określa w jakich sytuacjach skarga może być odrzucona przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny ważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. W sprawie niniejszej doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona przez Radę Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. została odrzucona niezasadnie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07 wyraził pogląd, że przewodniczący rady gminy w sytuacji, gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jest uprawniony do dokonania tej czynności. Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 11a wynika, że gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynikałoby uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale wyprowadzić to można z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. Podobny pogląd został wyrażony już wcześniej w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04 w którym sformułowano tezę, iż w sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna. Podzielając stanowisko wyrażone w obu powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, iż analogiczna sytuacja miała miejsce również w sprawie niniejszej. Jak bowiem wynika ze znajdującej się aktach sprawy uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] Rada Gminy wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...], a wykonanie tej uchwały powierzyła Przewodniczącej Rady Gminy J. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wiceprzewodniczący Rady Gminy J. był legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. Z tego względu zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2008 r. odrzucające skargę jako wniesioną przez podmiot nie będący do tego uprawniony podlega uchyleniu jako wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.