II OSK 706/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Lipno od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Bd 722/06 o odrzuceniu skargi Rady Gminy Lipno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 maja 2006r. Nr 29/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy postanawia: - uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Bd 722/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Rady Gminy Lipno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 maja 2006r., Nr 29/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rada gminy (ani działający w jej imieniu przewodniczący rady) nie mogła skutecznie złożyć skargi w imieniu gminy. Wynika to z okoliczności, że organem gminy, wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniach sądowych, w tym również w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy, jest jej wójt. Z przepisu art. 98 ust. 3a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że rada gminy jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu nadzorczego doręczono po upływie kadencji rady. W ocenie Sądu I instancji powiązanie uprawnienia do złożenia skargi z faktem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie kadencji rady wydaje się mało przekonywujące do stwierdzenia, że ustawodawca w ramach regulacji lex specialis, pozytywną normą przyznał radzie uprawnienie do wniesienia skargi. W konsekwencji Sąd uznał, że rada gminy nie może być samodzielną stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a zobowiązanie strony skarżącej do podpisania skargi przez wójta nie zostało wykonane. Od powyższego postanowienia Rada Gminy Lipno złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz błędne zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął, że Rada Gminy Lipno nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego ani nie może skutecznie złożyć skargi do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącej pogląd Sądu I instancji jest sprzeczny z poszczególnymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym, w tym z przepisem art. 92a tej ustawy, który stanowi, że w przypadku złożenia przez organ gminy skargi na orzeczenie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu. W myśl natomiast art. 11a ustawy organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent), a skoro tak, to z zestawienia tych przepisów wynika, iż oba te organy są legitymowane do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Należy podkreślić, iż z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 11a wynika, iż gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Istotną kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę jest to, iż samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej, co wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina posiada również zdolność procesową, dokonuje czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 26 § 1 i art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie można jednak nie dostrzegać, że podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy. Organ gminy nie może być traktowany jako podmiot od niej niezależny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uniemożliwił stronie działanie za pośrednictwem jej organu. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, a z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 289/04, niepubl.). Sama zaś rada gminy może skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego. Stąd stwierdzić należy, iż wniesienie skargi w imieniu Gminy Lipno przez Radę Gminy Lipno, działającą poprzez Przewodniczącego tej Rady, należało uznać za dopuszczalne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.