II SA/Rz 503/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. P., A. P. i Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. P. i A. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 503/08 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie budowy boiska do gry w piłkę nożną, ustawionych dwóch bramek oraz ogrodzenia na działkach nr 920/5, 921/10, 899/4, 922/7, 920/3 położonych w C. W odwołaniu E.P. i A.P. zarzuciły, że decyzja zawiera niezgodne z prawdą twierdzenia i narusza ich interes prawny. Wyrokiem NSA OZ w Rzeszowie sygn. akt SA/Rz 2165/02 zostały uznane za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i twierdzenia PINB, że prace budowlane wykonano w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę jest błędne. Wszystkie roboty budowlane prowadzone przed 2002r. jak i po 2002r. na ww. działkach i na działkach 922/2, 921/4 (które nie figurują w decyzji tzw. pozwolenia, zostały zagrodzone i stanowią boisko sportowe) są samowolą budowlaną. Bramki oraz podwyższenie ogrodzenia na działkach nr 921/4 i 922/2 wykonano w czasie braku decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia Gminie C., wobec stwierdzenia samowolnie wykonanych w 2002r. robót budowlanych przy ogrodzeniu na działkach nr 921/4 i 922/2, gdyż pozwolenie na budowę z 2002r. nie obejmowało tych działek. Skarżące sprzeciwiły się istnieniu boiska, gdyż w nowym planie jest zarezerwowany teren pod taką inwestycję. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr WNB-[...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał Gminie C. zaniechania robót budowlanych wykonanych przy budowie boiska do gry w piłkę nożną, dwóch bramek oraz ogrodzenia zlokalizowanego na działkach nr 920/5, 921/10, 899/4, 922/7, 920/3 położonych w C. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że inwestor wykonał część robót budowlanych określonych pozwoleniem Starosty z dnia [...]r. nr [...] w czasie, gdy jego warunki obowiązywały. Po wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt SA/Rz 2165/02, którym uchylono decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze oraz decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, roboty budowlanych nie były wykonywane. Decyzją Starosty z dnia [...]r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia pozwolenia na budowę obiektów sportowych dla Gminy C. (ostateczna w dniu 23 listopada 2005r.) W tym stanie faktycznego nieuzasadnione jest umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro inwestor wykonał część robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które utraciło moc prawną, to inwestor nie może kontynuować budowy i nie może użytkować boiska wykonanego w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. Realizując roboty budowlane na podstawie pozwolenia inwestor nie odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia i dlatego zasadnym jest wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W rozpatrywanym przypadku roboty budowlane nie są kontynuowane, to przepis art. 51 ust. 7 P.b. odsyła do ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu. Przystąpienie do kontynuacji robót budowlanych będzie możliwe po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze do Sądu skarżąca Gmina C. nie wskazała kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdziła, że na podstawie pozwolenia na budowę Starosty z dnia [...]r. dla zespołu obiektów sportowych (boiska piłki nożnej, boiska piłki siatkowej, małego boiska treningowego, parkingu, ogrodzenia) na terenie obejmującym działki nr 920/4, 920/3, 899/4, 899/5 i 918/7 położonych w C. wykonała część robót budowlanych oraz roboty budowlane przy przebudowie ogrodzenia zespołu obiektów sportowych na działce nr 921/4 z odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Sprawa wykonania części ogrodzenia obiektu z odstąpieniem od pozwolenia wyszła w trakcie postępowania przed NSA OZ w Rzeszowie i opisana w wyroku z dnia 9.12.2003r. sygn. akt SA/Rz 2165/02. Taka kwalifikacja wykonanych robót znalazł potwierdzenie w wydanych rozstrzygnięciach np. w decyzji WINB z dnia [...]r. nr[...]. Zaskarżona decyzja odebrała inwestorowi możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Wykonane roboty budowlane tworzą obiekt budowlany mogący samodzielnie funkcjonować, a Gmina nie posiada środków na kolejny projekt budowlany, ani na kontynuowanie budowy w zakresie planowanym w 2002r. Z dotychczasowych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego jednoznacznie wynikało, że istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zaskarżona decyzja zmieniła dotychczasową linię orzeczniczą, która narusza społeczno-gospodarcze zasady współżycia, gdyż wykluczyła legalizację wzniesionego obiektu. Wobec uznania przez organ, że nie nastąpiło istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, zatem winno zakończyć się prowadzone postępowanie legalizacją wykonanych robót. Decyzja stoi w sprzeczności z wytycznymi wyroku WSA z dnia 28 sierpnia 2007r., który stwierdził, że należy ustalić zakres pozwolenia na budowę i dopiero konfrontując te ustalenia z faktycznie wykonanymi robotami wdrożyć właściwe postępowanie. W skardze do Sądu skarżące E.P. i A.P. nie sprecyzowały kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji i w całości powtórzyły argumenty przedstawione w uzasadnieniu dowołania. Zwróciły się o ostateczne rozwiązanie kwestii stadionu sportowego, który winien spełniać warunki prawa budowlanego w zakresie usytuowania domagając się jego rozbiórki. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania otrzymały 16.11.2001r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga Gminy C. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej naprowadzonych, natomiast wspólna skarga E.P. i A.P. jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt SA/Rz 2165/02 Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze oraz decyzję Starosty z dnia z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. "zespół obiektów sportowych w skład, którego wchodzą; boisko piłki nożnej, boisko piłki siatkowej, małe boisko treningowe, ławki trenerskie i zawodników rezerwowych, parking i przebudowa ogrodzenia na terenie obejmującym nieruchomości nr 920/4, 920/3, 899/4, 899/5, 918/7 położone w C. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Gminie C. dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę nie należą do właściwości rzeczowej organu architektoniczno-budowlanego, dlatego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...]r., a zatem w obrocie prawnym nie ma pozwolenia na budowę kontrolowanego obiektu. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Rz 292/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego i orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonania robót budowlanych. Sąd zobowiązał organ ponownie rozpoznający sprawę do ustalenia zakresu udzielonego pozwolenia na budowę. Wdrożenie właściwego postępowania Sąd uzależnił od wyniku porównania zakresu udzielonego pozwolenia na budowę z faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając aktualnie sprawę, Sąd stwierdził, że wytyczne zawarte w powołanym wyroku nie zostały w znacznej części wykonane. W aktach administracyjnych sprawy brak jest akt administracyjnych sprawy zakończonej pozwoleniem na budowę obiektów sportowych dla Gminy C., zatem niemożliwym było dokonanie konfrontacji w sposób wskazany przez Sąd w wyroku z dnia 28 sierpnia 2007r. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji powołuje się wprawdzie na zapisy zawarte w dzienniku budowy, ale nie można zweryfikować ich prawdziwości, bowiem dziennika budowy nie ma w aktach sprawy. Sporządzona dokumentacja fotograficzna (zawarta na CD) nie pozwala na porównanie faktycznie wykonanych robót budowlanych z tymi, które wynikały z udzielonego pozwolenia na budowę. Zatem nie jest również możliwe odparcie zarzutów skarżących, że roboty budowlane zostały wykonane w okresie, gdy nie obowiązywało pozwolenie na budowę. Te okoliczności z uwzględnieniem daty wykonania poszczególnych obiektów będą wymagały w ponownie prowadzonym postępowaniu dokładnego wyjaśnienia, gdyż będą miały znaczenie dla ustalenie stanu prawnego sprawy. Za wadliwe Sąd uznał również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w spawie budowy boiska do gry w piłkę nożną, ustawionych dwóch bramek oraz ogrodzenia. Błędny jest również pogląd organu pierwszej instancji o bezzasadności wdrożenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ust. 1 P.b., wobec wykonania wszystkich robót budowlanych w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie także pominął wytyczne Sądu, bowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób nakazany przez Sąd. Stwierdzenie tej okoliczności, że organy nie zrealizowały wszystkich wskazań prawomocnego wyroku WSA w ponownie prowadzonym postępowaniu jest wystarczającą przesłanką do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obydwu instancji, gdyż organy orzekające naruszyły art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd za wadliwe uważa również rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania i na podstawie art. 51 § 1 pkt 1 P,b nakazał Gminie C. zaniechanie robót budowlanych wykonywanych przy budowie boiska do gry w piłkę nożną, 2 bramek oraz ogrodzenia na działkach nr 920/3, 920/5, 921/10, 922/7 i 899/4 położonych w C. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...r. nr[...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] wydane na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przy realizacji wyżej opisanych obiektów sportowych. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...] została wydana w terminie wynikającym z art. 51 ust. 1 P.b. to jest przed upływem dwóch miesięcy od doręczenia stronie postanowienia. Podstawą prawną decyzji PINB z dnia [...]r. był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (uchylona wyrokiem WSA z 27 sierpnia 2007r.sygn. akt II SA/Rz 292/07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt II OSK (nie publ.) stwierdził, że nakładanie obowiązków wymienionych w ust. 1-3 art. 51 Prawa budowlanego jest również możliwe w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a zatem nie zachodziła potrzeba wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych może nastąpić z różnych przyczyn i jako takie nie może stanowić wystarczającej przesłanki umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wszczęte w okresie ważności tego postanowienia postępowanie, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych, czy też wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie staje się z tej przyczyny bezprzedmiotowe. W przypadku uznania, że nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ winien wydać decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 orzekając w ten sposób, co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na wymieniony wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływał się w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 76/08. Z tych przyczyn za błędne Sąd uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania na podstawie twierdzenia organu, że wszystkie prace budowlane zostały wykonane w okresie ważności pozwolenia na budowę, co zresztą nie zostało przez organy orzekające w sprawie poparte stosownymi dowodami. W realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że reformatoryjna decyzja organu odwoławczego nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Za uzasadnione Sąd uznał uchylenie decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z przyczyn wyżej podanych. W myśl tego przepisu przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zaniechanie ma dotyczyć dalszych robót budowlanych. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że roboty budowlane zostały zakończone i nie są prowadzone, a okoliczność ta nie jest sporna. Zatem nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, wobec stwierdzenia przez organ, że zostały one wykonane nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, nadto nie znajduje potwierdzenia w przepisach zawartych w art. 51 P.b. i może świadczyć o nieznajomości akt sprawy Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) został zmieniony art. 36a Prawa budowlanego, gdyż przepis art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej do art. 36a dodał ust. 5, w którym zawarto katalog działań inwestora stanowiących istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że odstępstwa mają charakter nieistotny, przy czym brak jest w aktach materiału dowodowego, na którym organ oparł swoje stanowisko, a w uzasadnieniu zabrakło charakterystyki odstępstw i ich kwalifikacji w kontekście wymienionego przepisu. Takie działanie organu narusza przepis art. 7. art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie w skardze Gmina C. podniosła, że organy nadzoru budowlanego we wcześniejszych rozstrzygnięciach stwierdzały istnienie istotnych odstępstw, a przy tak istotnej zmianie poglądu nie podano przyczyn, które miały wpływ na takie stanowisko. W ponownie prowadzonym postępowaniu przy ocenie stwierdzonych odstępstw należy kierować się normatywną definicję. Rzeczą organu jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7. art. 77, art. 107 § 3, art. 105 § 1 k.p.a, co uzasadnia uchylenie zaskarżone decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a również decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto organy nie wykonały w znacznej części zaleceń zawartych w wyroku WSA z 28 sierpnia 2007r., czym naruszono przepis art. 135 p.p.s.a. Organ odwoławczy naruszył normę przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Opisane naruszenia wyczerpują dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że istnieje postawa prawna do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 P.b., które może zakończyć się jedną z decyzji wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Merytorycznym rozstrzygnięciem jest również jak stwierdził w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny decyzja o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego z równoczesnym wskazaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym będzie uzupełnienie materiału dowodowego o akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją Starosty z dnia [...]r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego celem wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 292/07, ustalenie możliwie precyzyjnie daty wykonania robót budowlanych, a stwierdzone odstępstwa ocenić według przepisu art. 36a P.b. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami Sądu pozwoli określić dalszy tryb postępowania. Stronom należy zapewnić czynny udział w ponownie prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 152. p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących A.P. i E.P. solidarnie w wysokości uiszczonego wpisu. Roszczenie Gminy C. o zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 210 p.p.s.a. wygasło, bo nie zostało zgłoszone do czasu zamknięcia rozprawy.