VIII SA/Wa 568/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 3) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 568/08 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.),dalej jako k.p.a., oraz art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania H.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] nakazującej H.K. doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w C. [...] do stanu poprzedniego, tj. doprowadzenie konstrukcji i pokrycia dachu do stanu jaki istniał przed wymianą oraz przywrócenie wysokości ściany budynku od strony D. do wysokości jaka była przed podwyższeniem ( obniżenie o około 40 cm) w terminie 90 dni od daty otrzymania decyzji – utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek M. i A.D. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ( dalej PINB) wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez H.K. w miejscowości C. [...]. W dniu [...] kwietnia 2007 roku na tej nieruchomości odbyły się czynności kontrolne podczas których stwierdzono, że w granicy z działką D. znajduje się budynek mieszkalny murowany z dachem jednospadowym na posesję inwestora. Ściana od strony D. o długości 14.40 m została podwyższona o około 40 cm. Ponadto inwestor wymienił pokrycie dachu i wieźbę dachową w przedmiotowym budynku oraz dobudował do niego dodatkowe pomieszczenie o wymiarach 5,30 x 3,20 m. Inwestor nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności wykonanych prac budowlanych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 roku PINB w G. wstrzymał roboty budowlane przy budynku inwestora oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej z oceną stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku organ I Instancji nakazał na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego H.K. wykonanie czynności wymienionych w punkcie 4.0 na stronie 8 inwentaryzacji, które są potrzebne do zakończenia inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania M. i A.D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku PINB w G. zwrócił H.K. do uzupełnienia w terminie 7 dni złożoną inwentaryzację architektoniczno- budowlaną z oceną techniczną robót wykonanych przy przedmiotowym budynku. Inwestor nie uzupełnił tych dokumentów. H.K. nie dokonała uzupełnienia złożonej wcześniej inwentaryzacji. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku PINB w G. nakazał w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego tj. doprowadzenie konstrukcji i pokrycia dachu do stanu jaki istniał przed wymianą oraz przywrócenie wysokości ściany budynku do wysokości jaka była przed podwyższeniem ( obniżenie o około 40 cm) w terminie 90 dni. H.K. w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji organu I Instancji, wnosząc o jej uchylenie. Organ odwoławczy dokonując oceny prawnej zauważył, że decyzja organu I Instancji została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi, że " przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art.50 ust.1, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych prac budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Omawiany przepis znajduje zastosowanie do stanów faktycznych w których nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa. Wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym także nakazać przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. H.K. samowolnie wykonała roboty budowlane polegające na podwyższeniu ściany znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią o około 40 cm i zmianie pokrycia dachu. Organ uznał, że wykonane prace należy zakwalifikować jako nadbudowę, ponieważ przepisy prawa budowlanego nie określają minimalnej wielkości zwiększenia wysokości obiektu budowlanego, przy którym mamy do czynienia z nadbudową. Zdaniem organu istotą postępowania naprawczego wymienionego w przepisie art. 51 prawa budowlanego jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Regulacja art.51 ust.1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, których jednym jest nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Ze względu na charakter wykonanych robót budowlanych organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I Instancji w tym zakresie. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że nie wnosi ono do sprawy żadnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła H.K. W uzasadnieniu swojej skargi podnosiła, że orzeczony nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego zastosowano jako sankcję nieprzedstawienia dokumentacji. Jej zdaniem art. 51 ust.1 nie daje możliwości takiego zastosowania tego przepisu. Nadto zaskarżona decyzja opiera się na nieaktualnym stanie faktycznym ponieważ budynek został przez nią obniżony. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał, że ze względu na charakter wykonanych robót jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Decyzja taka powinna zawierać analizę w tym zakresie ponieważ wybór jednej z trzech możliwości rozpoznania został pozostawiony uznaniu organu administracji publicznej. Brak uzasadnienia w tym zakresie zdaniem skarżącej narusza przepis art. 7 k.p.a. oraz art. 77, art., art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga H.K. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zauważyć, że przepisy prawa budowlanego wprowadzają różne tryby legalizacji samowoli budowlanej – na podstawie art.48 ust.1, art. 49b ust.1 bądź art.50 ust.1 prawa budowlanego. Rozróżnienie, czy organ w przypadku samowoli budowlanej będzie prowadził postępowanie w trybie art. 48, czy też art.50 prawa budowlanego zależeć będzie od tego, czy samowola dotyczy obiektu budowanego czy też już wybudowanego- stosujemy wtedy art. 48, art. 49b ust.1 prawa budowlanego. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 stosujemy przepis art. 50 prawa budowlanego. W przypadku gdy mamy do czynienia z " budową’’, która wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wtedy organ winien zastosować tryb z art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1. Tak więc istotne znaczenie ma rozróżnienie, czy wykonywane roboty budowlane zakwalifikujemy jako budowę czy jako inny rodzaj robót budowlanych nie będących budową. Jeżeli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową , są to w myśl art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie "budowy" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Redakcja przepisu art. 50 ust.1 prawa budowlanego wskazuje na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie sytuacje - samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową oraz wykonywanie prac określonych w ust.1 pkt. 2-4 wyżej powołanego przepisu. Według stanowiska organu odwoławczego wykonane prace przez skarżącą zakwalifikowano jako nadbudowę, co nie pozwalało na prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art.50 prawa budowlanego. Z tej racji należy zauważyć, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne pozostają w sprzeczności z zastosowanym przez organ przepisem prawa. Należy zauważyć, że regulacja przepisu art. 51 ust.1 prawa budowlanego dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować; 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji; 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych prac bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego( art.51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego). Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego samowolnie wykonane prace budowlane nie mogą być zalegalizowane. Skarżąca w dniu [...] czerwca 2007 roku dołączyła wymagane przez organ dokumenty określone w postanowieniu nr [...] z [...] maja 2007 roku. Z tego powodu zdaniem sądu z rażącym naruszeniem prawa zostało wydane w trybie art. 64 § 2 postanowienie nr [...] z [...] lutego 2008 roku zwracające do uzupełnienia inwentaryzację architektoniczno- budowlaną złożoną przez skarżącą. Przywołany przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W trybie powołanego przepisu organ nie mógł zwrócić do uzupełnienia złożonej dokumentacji architektoniczno – budowlanej. Przepis ten powinien służyć tylko usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa. Konsekwencją nie uzupełnienia braków jest formalny zwrot wniosku. Nieuzupełnienie braków nie może być podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia. Złożona przez skarżącą inwentaryzacja architektoniczno- budowlana winna być oceniona w kontekście możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Niewykonanie żądania opartego na art.64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania co do istoty. Rozstrzygnięcie co do istoty może nastąpić po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i analizie przepisów prawa materialnego. Tak więc organ wydając rozstrzygnięcie merytoryczne winien poczynić ustalenia faktyczne i wypowiedzieć się dlaczego zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Samo powołanie się, że skarżąca nie uzupełniła braków inwentaryzacji nie można uznać za wystarczającą podstawę do zastosowania tego przepisu. Organ w tej sytuacji winien przedstawić jakie braki zawiera przedmiotowa inwentaryzacja i dlaczego mimo jej złożenia nie można zalegalizować prac budowlanych wykonanych przez skarżącą. Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w ar.11 k.p.a. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję nie uzasadnił jej zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. ograniczając swoją argumentację do ogólnych stwierdzeń i przywołania przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Organ rozpoznając odwołanie nie może również ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że nie wnosi ono żadnych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie. Winien ustosunkować się każdego z podnoszonych zarzutów. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, że podwyższenie budynku zostało rozebrane i dlatego nie można mówić o nadbudowie jej budynku. W tym zakresie organ nie poczynił żądnych ustaleń i nie zajął stanowiska. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy winien orzec mając na względzie zmiany stanu faktycznego i prawnego. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy istniejący w chwili orzekania, a nie na dzień wydawania decyzji I Instancji( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2006 roku, syg. akt VII SA/Wa 1482/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2006 roku, syg. akt II OSK 17/06). Organ ponownie rozpoznając sprawę winien przede wszystkim ustalić jakie roboty budowlane wykonane zostały przez skarżącą i jak należy je zakwalifikować mając na uwadze dyspozycje art.3 prawa budowlanego. Pozwoli to określić w jakim trybie powinien być prowadzony proces legalizacyjny. Jeśli organ twierdzi, iż skarżąca wykonała roboty, które są nadbudową, to proces legalizacyjny nie może się toczyć w trybie art. 50 us.1 prawa budowlanego, a powinien być prowadzony w trybie art. 48 ust.1 prawa budowlanego. W sytuacji gdy organ uzna, że proces legalizacyjny winien toczyć się w trybie art. 50 ust.1 winien dokonać oceny złożonej dokumentacji architektoniczno- budowlanej w kontekście możliwości legalizacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Nadto organ winien sporządzić uzasadnienie spełniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i ust. 2 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 200 i art.205 § 1 p.p.s.a. zasądzono koszty postępowania.