II SA/Sz 960/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania Z. S. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] roku nr [...] wymierzającą Z. S. karę za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy M. w K. poprzez umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni [...]m2 przez okres od dnia [...] r. do dnia [...]r., w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w K. działając z upoważnienia Zarządu Powiatu w K., nałożył na Z. S. karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy M. w K., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, o łącznej powierzchni [...] m2, w okresie od [...] r. do [...] r. Zajęcie pasa drogowego na umieszczenie reklamy, stwierdzili pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych podczas rutynowego objazdu dróg w dniu [...] r., na tę okoliczność sporządzili notatkę służbową oraz dokumentację fotograficzną. Organ zawiadomił Z. S. o dokonanych ustaleniach, wezwał go do złożenia wyjaśnień, przedstawienia zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz wyznaczył termin oględzin pasa drogowego. Z akt administracyjnych wynika, że pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych od dnia stwierdzenia umieszczenia reklamy o treści "C." w pasie drogowym ulicy M. w K. do czasu jej usunięcia w dniu [...] r., dokonywali kontroli zajęcia pasa drogowego i sporządzali na tą okoliczność notatki służbowe. Z. S. w dniu [...] r. poinformował organ, że polecił usunięcie reklamy oraz wskazał, iż reklama postawiona była na dwukołowej ruchomej platformie i stała nie dłużej niż przez [...] dni. W związku z tym wniósł o umorzenie postępowania. Z. S. złożył odwołanie od tej decyzji, uzupełnione pismem z dnia [...] roku, wnosząc o jej uchylenie w całości jako bezprawnej, i opartej na nieprawdziwych przesłankach i niewiarygodnych dowodach. Odwołujący się kwestionował ustalenia organu co do terminu zajęcia pasa drogowego twierdząc, że zajęcie miało miejsce przez najwyżej [...] dni, a notatki służbowe i fotografie (bez daty), mogły być sporządzone w dowolnym terminie i wobec tego nie stanowią dowodu w sprawie. Kwestionował również ustalenia organu odnoszące się do ustawienia w pasie drogowym reklamy, bowiem jego zdaniem tablica ustawiona na ruchomej platformie nie posiada cech reklamy w rozumieniu definicji reklamy wskazanej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Kolegium powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych wskazało, że warunkiem wymierzenia kary jest stwierdzenie obiektywnych przesłanek, do których należy przede wszystkim okoliczność umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a także brak zezwolenia zarządcy drogi na to umieszczenie. Nałożenie kary nie zależy od uznania zarządcy drogi, co oznacza, że jeśli zachodzą przesłanki, o których mowa w ustawie, to obowiązkiem zarządcy drogi jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego, a w efekcie tego nałożenie kary. Postępowanie to organ prowadzi zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on obowiązany stosować wszystkie zasady postępowania, w tym zapewnienie stronie czynnego w nim udziału i umożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji te zasady stosował i nie naruszył przepisów w tym zakresie. Strona była informowana o ustaleniach istotnych dla sprawy oraz o przysługujących jej uprawnieniach, a jej udział w postępowaniu był zapewniony. W prawidłowy sposób zgromadzono dowody potwierdzające okoliczność zajęcia pasa drogowego poprzez ustawienie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Wbrew twierdzeniu odwołującego się, notatki służbowe sporządzone przez pracowników organu pierwszej instancji, należało uznać za dowód w sprawie. Odwołujący się na żadnym etapie postępowania nie przedstawił dowodów przeciwnych i nawet nie uprawdopodobnił, że jego twierdzenie iż reklama umieszczona była w pasie drogowym jedynie przez [...] dni, jest prawdziwe. W związku z tym Kolegium przyjęło, że ustalenia organu co do okresu, w którym miało miejsce zajęcie pasa drogowego oraz powierzchni reklamy, na podstawie których obliczono wysokość kary, są dokonane w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że informacja (tablica) postawiona przez nią na ruchomej platformie jest reklamą, co zdaniem strony jest niezgodne z definicją reklamy wskazaną w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, Kolegium stwierdziło, że do ustalenia, czy obiekt ustawiony w pasie drogowym przez odwołującego się, jest reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie jest istotne, czy tablica reklamowa była umieszczona na trwałych konstrukcjach (np. słupach wbitych w ziemię), czy na ruchomej (na kołach) platformie bądź przyczepie. Zgodnie bowiem z definicją reklamy zamieszczoną przez ustawodawcę dla potrzeb spraw związanych z zajęciem pasa drogowego, reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych). W związku z taką definicją reklamy, elementy konstrukcyjne i zamocowania reklamy, są jej elementami składowymi i to niezależnie od tego, czy są one trwałe, stałe i nieruchome, czy też możliwe do zdemontowania, ruchome, umożliwiające przemieszczanie tej reklamy. Zarówno przyczyny umieszczenia reklamy w pasie drogowym, okoliczności tego umieszczenia, jak i subiektywne przekonanie zajmującego pas drogowy o prawidłowości jego działań, nie mają kluczowego znaczenia dla sprawy nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie mając pewności, że zajęcie pasa drogowego na reklamę umieszczoną na ruchomej przyczepce, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, Z. S. nie powinien zajmować pasa drogowego, bądź też powinien postarać się o stosowne zezwolenie. Odwołujący się przedstawił żadnych dowodów na to, że zachował należytą staranność i podjął czynności zmierzające do uzyskania zezwolenia. Zdaniem Kolegium nie można uznać, że wywiązał się ze swych obowiązków, "[...]", na co wskazał w odwołaniu. Efektem tych konsultacji nie było bowiem uzyskanie zezwolenia lub stwierdzenie zarządcy drogi, że w niniejszej sprawie zezwolenie nie jest wymagane. Wątpliwości Kolegium nie budziła również prawidłowość obliczenia wysokości kary. Kwotę tę organ I instancji obliczył prawidłowo, jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego na ustawienie reklamy, to jest iloczynu liczby dni zajmowania pasa, powierzchni reklamy (dwustronna) oraz obowiązującej stawki opłaty za zajęcie [...] m2 pasa drogowego. Powierzchnia reklamy w niniejszej sprawie wyniosła [...] m2, a stawka wynika z uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] roku w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Z. S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi Z. S. podniósł, że informacja (tablica) postawiona przez niego na ruchomej przyczepce nie jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zakwestionował nadto dokonanie przez organ własnej interpretacji elementu reklamy jakim jest jej "umocowanie". W ocenie skarżącego "zamocowanie" należy tłumaczyć jako "[...]". Z. S. powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – sygn. akt VII SA/Wa 1449/08 i sygn. akt VII SA/Wa 1450/08, które według niego odnoszą się do zagadnień będących przedmiotem rozpoznania w jego sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga Z. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zasadności wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę umieszczoną na dwukołowej przyczepie w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego informacja na ruchomej przyczepie nie jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli niesłużących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakaz ten nie jest jednak bezwzględny i stosownie do art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Usytuowanie zatem reklamy w pasie drogowym reklam jest możliwe po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi. Okolicznością w sprawie bezsporną i przyznaną przez skarżącego był brak zezwolenia na usytuowanie tablicy informacyjnej na ruchomej przyczepie w pasie drogowym ulicy M. w K.. W przekonaniu Z. S., tak zlokalizowana "informacja" nie nosi bowiem cech reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela. W myśl legalnej definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 powołanej ustawy, pod pojęciem tym należy rozumieć "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, stwierdził, że reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając wymiary tablicy reklamowej umieszczonej na przyczepie, miejsce, w którym przyczepa z reklamą była ustawiona (pas drogowy ul. M.) trzeba uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż kwestionowany przedmiot nie jest reklamą, albowiem nie jest trwale zamocowany z gruntem. Zauważyć jednak należy, że legalna definicja reklamy, jakkolwiek zalicza do części składowych reklamy zamocowania i elementy konstrukcyjne, to jednak nie uzależnia uznania danej informacji za reklamę od trwałego jej związania z gruntem. W realiach tej sprawy istotne znaczenie ma fakt umieszczenia nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym bez zezwolenia i nie ma przy tym znaczenia, że nośnik ten umieszczony jest na ruchomej przyczepie. Skarżący zwracając się do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. o udzielenie informacji w przedmiocie uznania jako reklamę informacji na ruchomej przyczepie miał wątpliwości co do legalności zajęcia pasa drogowego na potrzeby nie związane z ruchem drogowym, jednakże o wydanie zezwolenia w tej materii nie wystąpił. Zauważyć również należy, że nawet wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie skłoniło skarżącego do usunięcia przyczepy z reklamą, chociaż działanie to było w ocenie skarżącego prawnie niejednoznaczne. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w wyroku z dnia 26 października 2006r. w sprawie I OSK 1408/05 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż "każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taką próbę zdając sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych czy też nie." Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości treść orzeczenia NSA i rozważania zawarte w uzasadnieniu do cytowanego wyroku. W tej sprawie, posadowienie przyczepy z tablicą reklamową w pasie drogowym oraz nieprzemieszczanie jej przez okres [...] dni świadczy o tym, że celem skarżącego było umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Okoliczność, że skarżący umieścił reklamę bez zezwolenia skutkować musi nałożeniem kary administracyjnej. Przekonanie skarżącego, że uniknie odpowiedzialności twierdząc, iż posadowiony nośnik informacji wizualnej nie jest trwale związany z gruntem i przez to nie jest reklamą, świadczy wyłącznie o zamiarze obejścia obowiązujących przepisów prawa, co na aprobatę zasługiwać nie może. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , na które powołuje się skarżący (VII SA/Wa 1449/08 i VII SA/Wa 1450/08) dotyczą oceny urządzeń reklamowych w kontekście przepisów Prawa budowlanego i powołanie się na w/w orzeczenia w tej sprawie jest nieuzasadnione. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących uchybień w postępowaniu dowodowym, posługiwaniu się przez organ dowodami w postaci notatek służbowych i dokumentacją fotograficzną cyt. "w różnych konfiguracjach czasowych", bez udziału strony, Sąd zarzutów tych nie podziela. Zbieranie dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej, koniecznej do prowadzonego postępowania, bez udziału strony nieznanej w chwili jej wykonywania, w sytuacji gdy musi ona być wykonana w danym dniu, nie można uznać za naruszające zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność, że w podanych przez organ datach pas drogowy był wolny od umieszczonej w nim reklamy. W tym miejscu należy zauważyć, iż dziwi fakt kwestionowania prawdziwości materiału dowodowego w sytuacji gdy strona nie skorzystała z możliwości zapoznania się z nim i poddania go własnej ocenie. Argumenty powyższe odnoszą się również do zarzutu zajmowania pasa drogowego przez okres krótszy ([...] dni) aniżeli ten, za który organ wymierzył karę. W tym stanie rzeczy wobec ustalenia, iż Z. S. zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia organ słusznie wymierzył karę za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ stosownie do art. 40 ust. 1, ust. 12 i 13 ustawy o drogach publicznych zastosował prawidłowe wyliczenie przyjmując odpowiednią stawkę określoną nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] roku w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 31, poz. 558). W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. W trakcie postępowania organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.