VI SA/Wa 807/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie poinformowania o sposobie zaskarżenia decyzji postanawia odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społeczny, dalej cytowany jako ZUS, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 267) i ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (Dz. U. nr 104, poz. 450) odmówił J. M., zwanemu dalej skarżącym, prawa do renty inwalidzkiej. W decyzji zawarto pouczenie o prawie do złożenia odwołania do Sądu Wojewódzkiego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący od powyższej decyzji nie odwołał się. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. ZUS, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) przyznał skarżącemu rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2007 r. złożył do ZUS, powołując się na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 415, 444 i 449 k.c., wniosek o uchylenie lub zmianę z urzędu ww. decyzji ZUS z [...] kwietnia 1997 r. i wypłatę świadczenia za lata 1990-1999. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe pismo skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2007, powołując się na art. 35 k.p.a., zwrócił się do ZUS z prośbą o odpowiedź na ww. wniosek z dnia [...] lutego 2007 r.(k. 77 akt administracyjnych). W dniu [...] maja 2007 r. skarżący skierował do ZUS kolejne pismo zatytułowane "Zażalenie art. 37 k.p.a." z prośbą o rozpoznanie ww. wniosku (kserokopia pisma - k. 130 akt sądowych). Pismem dnia [...] maja 2007 r. znak [...] ZUS informuje skarżącego, iż brak jest prawnych możliwości wypłaty skarżącemu świadczenia rentowego za okres 1990-1999 r. (k. 14 akt administracyjnych). Skarżący kieruje do ZUS kolejne pismo z dnia [...] lipca 2007 r. zatytułowane "Zażalenie art. 37 k.p.a." z prośbą o rozpoznanie wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. (k. 75 akt administracyjnych). W odpowiedzi na ww. pismo skarżącego, Prezes ZUS pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] informuje go, iż decyzja z [...] kwietnia 1997 r. jest prawomocna, a przepisy k.p.a. nie przewidują uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji na wniosek strony (k. 72 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2007 r. skarżący wniósł do ZUS skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na odmowę wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji rentowej z [...] 1997 r.", wnosząc w niej m.in. o unieważnienie decyzji rentowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz wydanie decyzji zastępczej. ZUS pismem z dnia [...] października 2007 r. odpowiedział na ww. skargę J. M., informując go, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r., wobec niezłożenia odwołania do sądu powszechnego, stała się prawomocna, a informacji w sprawie braku podstaw do unieważnienia prawomocnej decyzji organ udzielił skarżącemu w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. (k. 15 akt administracyjnych). J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo z dnia [...] października 2007 r. zatytułowane "Prośba o rozpatrzenie skargi, o uchylenie decyzji rentowej z dnia [...].1997 r.", powołując się na pismo ZUS z [...] października 2007 r. i wnosząc o wydanie decyzji w trybie administracyjnym przez Sąd. Do skargi dołączono kopię pisma Prezesa ZUS z [...] października 2007 r. oraz kopię skargi z [...] września 2007 r. Sąd pismem z dnia pismem [...] listopada 2007 r. wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy skarga zawarta w piśmie z dnia [...] października 2007 r. jest skargą na pismo Prezesa ZUS z dnia [...] października 2007 r., czy też zmierza do spowodowania przekazania Sądowi przez organ skargi z dnia [...] września 2007 r., a jeśli tak, to czy skargę tę należy traktować jako wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 (k. 8 – 9 akt sądowych) Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. wyjaśnił, iż jego skarga dotyczy pisma Prezesa ZUS z [...] października 2007 r. W związku z powyższym Sąd w trybie art. 54 § 1 p.p.s.a. odesłał ww. skargę z dnia [...] października 2007 r. wraz załącznikami, informując o treści art. 54 § 1 p.p.s.a. wzywając organ do udzielenia odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi J. M. na pismo Prezesa ZUS z [...] października 2007 r. jako niedopuszczalnej. Organ wskazał, iż przedmiotem ww. skargi jest pismo o charakterze informacyjnym, nie mające charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie podlega zaskarżeniu w trybie przewidzianym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). Sąd uznał jednakże, iż w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić w pierwszej kolejności, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest w ogóle sąd administracyjny. W związku z tym zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarczy brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm. - dalej k.p.c.), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. W tej sytuacji trzeba mieć na uwadze fakt, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy należy wskazać, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odnoszące się do wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. oraz szeregu innych pism, w których to skarżący wskazywał na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak [...] odmawiającej przyznania mu prawa do renty inwalidzkiej. Uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydawania rozstrzygnięć w zakresie ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych zawiera art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.). Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do sądu w terminach i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że sprawy z zakresu m.in. ustalenia uprawnień do świadczeń rentowych należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych regulują przepisy Działu III Tytułu VII Księgi pierwszej Części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl art. 83a ust. 1 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie, natomiast w ust. 2 wskazano, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, od decyzji, o których mowa w art. 83a o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 66 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest centralnym organem administracji rządowej. Oznacza to obowiązek stosowania przezeń przy wydawaniu decyzji i innych pism przepisów właśnie kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji w przedmiocie ustalenia, uznał za właściwe ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Właściwość rzeczową sądu należy oceniać przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. ustalenia uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym (tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ postanowieniu z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1890/06, LEX nr 328673). Na gruncie niniejszej sprawy należy uznać, iż także wszelkie rozstrzygnięcia wydane przez organ rentowy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia rentowego podlegają osądowi sądu powszechnego. W sprawie, w której wydana została decyzja w zakresie indywidualnej sprawy ubezpieczeniowej, rozstrzygającej kwestię ustalenia uprawnień do świadczenia rentowego (taki charakter ma właśnie decyzja ZUS z dnia [...] kwietnia 1997 r.) właściwy będzie sąd powszechny także w zakresie, w którym organ rentowy korzysta lub odmawia skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji uznać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania wszelkich spraw związanych z decyzjami wydawanymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie określonym w art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym również spraw dotyczących stwierdzania nieważności takich decyzji, a tym samym nie są właściwe w przedmiocie rozpatrywania skarg na pisma wydane przez organ w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu rentowego odmawiającego przyznania uprawnienia do świadczenia rentowego. Wskazać należy, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.