III SA/Wr 708/08

19 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] wezwał Radę Powiatu W. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego – E. S. (dalej skarżący), z uwagi na naruszenie zakazu łączenia funkcji radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. W dniu [...] skarżący złożył Radzie Powiatu W. pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu Radnego Rady Powiatu W., w związku z powierzeniem ważnych obowiązków służbowych. Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] w sprawie stwierdzenia wgaśnięcia mandatu radnego, Rada stwierdziła wygaśniecie mandatu skarżącego z powodu naruszenie zakazu łączenia funkcji radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt: [...]) stwierdził nieważność tej uchwały. Dnia [...] skarżący złożył oświadczenie woli, w którym wycofał złożone w dniu [...] oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu, z powodu złożenia tego oświadczenia pod wpływem błędu a także z tego powodu, że nie zostało ono przyjęte. Niemniej uchwałą Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stwierdzono wygaśnięcie mandatu skrżącego w związku ze złożeniem pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. W uzasadnieniu wskazano, że nie można w sposób prawnie skuteczny odwołać oświadczenia woli o rezygnacji ze sprawowania mandatu. W dniu [...] skarżący wezwał Radę Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przez Radę Uchwały Nr [...], podnosząc, że mógł skutecznie cofnąć swoje oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu radnego. Po rozpatrzeniu wezwania - Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie stanowiska Rady Powiatu W. w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – Rada Powiatu podtrzymała stanowisko dotyczące wygaśnięcia mandatu, uznając wezwanie za nieuzasadnione. Na powyższą uchwałę Rady z dnia [...] skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zarzucając: naruszenie przepisów prawa, poprzez błędne zastosowanie w zaskarżonej uchwale jako podstawy uzasadniającej wygaśnięcie mandatu skarżącego art. 190 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 ze zm), w sytuacji, gdy skarżący przed dniem podjęcia przez Radę Powiatu W. zaskarżonej uchwały, cofnął skutecznie swoje oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu z dnia [...]. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że oświadczenie złożone przez niego w dniu [...] o zrzeczeniu się mandatu Radnego Rady Powiatu W. było konsekwencją błędnego przekonania wywołanego pismem Wojewody [...] z dnia [...], w który wezwał Radę Powiatu W. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego z uwagi na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Ponadto skarżący podniósł, iż cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu zostało dokonanie skutecznie, bowiem z przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich nie wynika, że radny który złożył takie oświadczenie nie może go skutecznie cofnąć do czasu podjęcia przez właściwy organ uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Skarżący przytoczył również treść komentarza do art. 190 tej ustawy powołując się na zawartą w nim argumentacje, że radny ma prawo odwołania oświadczenia woli o odmowie złożenia ślubowania lub o zrzeczeniu się mandatu, bowiem nie ma przepisu, który by mu tego wyraźnie zabraniał. Powołał się również na pismo Komisarza Wyborczego w W., który odpowiadając na zapytanie Przewodniczącego Rady Powiatu W. wskazał, że oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu może zostać cofnięte do czasu podjęcia przez Radę uchwały o wygaśnięciu mandatu. Tym samym, wskazał skarżący, cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu było okolicznością stanowiącą przeszkodę do podjęcia przez Radę Powiatu W. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu, wobec czego podjęta uchwała jest niezgodna z obowiązującymi przepisami i jako taka winna zostać uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że treść złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości dała podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Podniosła również, że przepisy Ordynacji nie przewidują odrodzenia czy przywrócenia mandatu, który zgodnie z prawem wygasł, zatem wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma podstaw do uznania za skuteczne oświadczenia woli o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Brak jest również podstaw do kwalifikowania przyczyn wycofania oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu jako wad oświadczenia woli wskazanych w art. 82 i nast. Kodeksu cywilnego. Rada Powiatu W. wskazała ponadto, że w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W. pod sygn. akt: [...], skarżący podnosił, że Rada nie miała podstaw do wydania poprzedniej uchwały nr [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji, albowiem jego mandat wygasł w chwili złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. W tym kontekście Rada podniosła, że skarżący w poprzednim postępowaniu prezentował takie stanowisko, jak Rada w niniejszym postępowaniu oraz, że skarżący modyfikuje swoją argumentację w zależności od sytuacji w której się znajduje i dokonuje odmiennej oceny tych samych zdarzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego, jak również organy administracji rządowej. Kryterium jej sprawowania stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uchybienia prawa występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zrzeczenie się mandatu radnego jest niewątpliwie oświadczeniem woli złożonym przez osobę fizyczną. Pojawia się w związku z tym problem oceny takiego oświadczenia pod kątem jego wadliwości, np. złożonego dla pozoru, bądź pod wpływem błędu lub groźby bezprawnej, a także problem dopuszczalności jego odwołania. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 ze zm., zwanej dalej Ordynacją) i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), nie zawierają regulacji prawnych dotyczących tej materii. Nie ma też takich regulacji odnoszących się generalnie do wszystkich stosunków publicznoprawnych. Wady oświadczeń woli są natomiast uregulowane w Kodeksie cywilnym w art. 82 - 88 i art. 61. Z art. 1 k.c. wynika, że reguluje on stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi oraz między osobami prawnymi. Sąd w obecnym składzie podziela stanowiska, że stosunek prawny wynikający z mandatu niewątpliwie nie jest stosunkiem cywilnoprawnym. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli do oświadczenia woli radnego dotyczącego zrzeczenia się mandatu. Radny nie może zatem uchylić się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu powołując się np. na działanie pod wpływem błędu lub groźby bezprawnej /Zob. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U.03.159.1547), K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcza. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006/. Nieuzasadniony jest więc podniesiony w skardze argument, że wprowadzenie skarżącego w błąd - poprzez uznanie przez Wojewodę, że naruszył zakaz skutkujący wygaśnięciem mandatu - uzasadnia nieskuteczność jego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, jako złożonego pod wpływem błędu. Także nie znajduje w sprawie zastosowania przepis art. 61 k.c. wskazujący, że oświadczenie woli jest złożone z chwilą, gdy dojdzie do adresata w taki sposób, żeby ten mógł zapoznać się z jego treścią a odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Pomimo tego w sprawie zachodzą przesłanki nieważności zaskarżonej uchwały. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył w dniu [...] w Biurze Rady Powiatu oświadczenie o rezygnacji z mandatu, datowane na [...]. Niemniej Rada Powiatu W. uznała, że mandat radnego skarżącego wygasł jeszcze przed złożeniem przez niego powyższego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością z wykorzystaniem mienia powiatu. Znalazło to wyraz w Uchwale Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, z powodu naruszenia powyższego ustawowego zakazu. Wskazuje to, że Rada Powiatu nie przyjęła powyższego oświadczenia jako wyrazu woli skarżącego wywołującego określone skutki prawne. Uznała je za nieskutecznie prawnie, przyjmując, że mandat już wygasł na skutek naruszenia przez skrzącego ustawowego zakazu związanego z zarządzaniem działalnością gospodarczą. W tym stanie uznać należy, że skarżący miał prawo skutecznie odwołać oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu, albowiem nie istnieje przepis, który by mu tego zabraniał. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przepisami Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, mandat nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 190 ust. 1. Przepis art. 190 ust. 2 wymaga bowiem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez radę w drodze uchwały. Po złożeniu przez radnego pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, rada musi podjąć uchwałę autorytatywnie potwierdzającą, że przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu faktycznie zaistniała, i że w związku z tym nastąpiło jego wygaśnięcie. Oba te zdarzenia muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że samo powstanie okoliczności faktycznej uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu nie pozbawia jeszcze mandatu bytu prawnego. Nie trafny jest więc pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego ma jedynie charakter deklaratoryjny. Uchwała o wygaśnięciu mandatu ma deklaratoryjny charakter, nie mniej w uchwale tej tkwi także element kształtujący. Organ orzekający o wygaśnięciu mandatu wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuację prawną. To co było uregulowane w sferze generalnej, odnosi się z mocy tego aktu do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero w chwili wydania takiego aktu indywidualnego, jego adresata wiąże skutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna. Rada ocenia więc i rozstrzyga o tym, że zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. W tym stanie, w rozpatrywanej sprawie, skoro Rada Powiatu uznała złożone oświadczenie o zrzeczeniu mandatu za nieskutecznie prawne, gdy skarżący wycofał je przed podjęciem zarażonej uchwały, uznać należy, że brak było podstaw do wydania zaskarżonej uchwały z dnia [...] o wygaśnięciu mandatu radnego. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.