IV SA/Po 490/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Bożena Popowska Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. G. Z. N. P. w W. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Popowska /-/ I.Kucznerowicz /-/ E.Makosz-Frymus W dniu [...] maja 2008 r. Rada Miejska w J., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako usg) i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004, nr 256, poz.2572) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł., którego likwidację przewidziano na [...] sierpnia 2008 r. Pismem z dnia 28 lipca 2008 r. Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego, na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieprzedstawieniu do zaopiniowania uchwały z dnia [...]maja 2008 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł. – co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 79 poz. 854 ze zm.). W dniu [...]sierpnia 2008 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Związku Nauczycielstwa Polskiego przez uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł.. Rada Miejska nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego Związku Nauczycielstwa Polskiego i uznała to wezwanie za bezzasadne. Pismem z dnia 18 września 2008 r. Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego złożył, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Rada Miejska wyzbyła się zadania własnego ustalonego treścią aktu rangi ustawowej. Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, iż gmina nie może z wykonywania swych zadań rezygnować lub przekazywać ich innemu podmiotowi. Ponadto skarżący podniósł, iż Rada Miejska tylko formalnie zapewniła naukę dzieciom likwidowanych szkół podstawowych. Zdaniem wnoszącego skargę zapewnienie nauki w szkole tego samego typu jest tylko zasłoną prawną wobec wyraźnego planu zastąpienia placówki publicznej przez placówkę niepubliczną i jest podyktowane wyłącznie względami ekonomicznymi. Skarżący podkreślił w tym miejscu, iż argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką likwidacji szkół na terenie gminy. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż przekazanie prowadzenia placówek przez jednostki samorządu terytorialnego innym podmiotom nie zwalnia gminy z obowiązku ich finansowania. Zdaniem wnoszącego skargę jedyne oszczędności jakie powstaną po stronie Rady Miejskiej związane są z likwidacją stosowania Karty Nauczyciela i przepisów wykonawczych do niej. Nadto zarzucono, że zapewnienie nauki w placówce prowadzonej przez stowarzyszenie nie spełnia wymogu określonego w art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty, tj. zapewnienia nauki uczniom w innej placówce publicznej tego samego typu, a to z tego względu, że status placówek publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne różni się w sposób istotny od statusu placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, min. łatwiej jest je zlikwidować. To zaś zagraża nie tylko ciągłości funkcjonowania poszczególnych placówek, ale całej sieci edukacyjnej. Skarżący podniósł również, że zaskarżona uchwała nie została przedstawiona do zaopiniowania związkom zawodowym - co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, a tym samym Rada Miejska w J. naruszyła interes prawny Związku Nauczycielstwa Polskiego polegający na niewystąpieniu do ZNP o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej. Odpowiadając na powyższą skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w J. wniósł o jej oddalenie i utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że nie można zgodzić się z zarzutem ZNP wyzbycia się przez organ prowadzący placówkę oświatową zadania własnego, ustalonego treścią rangi ustawowej. Przewodniczący Rady Miejskiej w J. wskazał, iż Gmina J. prowadzi szereg szkół publicznych, a organ prowadzący nie likwiduje wszystkich szkół. Co więcej, sieć publicznych szkół w Gminie J. jest zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego. Dalej wskazano, że Gmina J. działa zgodnie z obowiązującym prawem, bowiem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dopuszcza likwidację szkół publicznych. Przewodniczący Rady Miejskiej w J. podkreślił także, iż w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, a obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Skoro zgodnie z sentencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym, to biorąc pod uwagę wyżej wskazane stanowisko NSA, organ prowadzący nie miał obowiązku konsultacji uchwał związanych z procesem likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł., będących aktami o charakterze indywidualnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ppsa). Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ppsa kontrola Sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy też naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 usg jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że warunkiem wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 usg jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca owo naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą upatruje w podjęciu owej uchwały bez uprzedniej konsultacji ze związkami zawodowymi. Oceniając wyżej przytoczone argumenty skargi należy uznać, że obrazują one przede wszystkim interes faktyczny wnoszącego skargę, a nie jego interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 usg. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02 (LEX nr 80699) "interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej". Co istotne w niniejszej sprawie, "przepis art. 101 usg nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym" (por.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX nr 48223). "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej" (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Biorąc pod uwagę powyższe poglądy prawne, na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd nie doszukał się związku pomiędzy zarzucanymi Radzie Miejskiej w J. naruszeniami prawa, a interesem prawnym skarżącego. Tym samym, zdaniem Sądu nie sposób mówić o posiadaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie przez ZNP. Rozpatrując zarzuty zawarte w skardze Sąd uznał, że istota zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do dokonania poprawnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia aktu prawnego. Z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Zgodnie z poglądami doktryny "obowiązkowi poddania konsultacji związkowej podlegają projekty i założenia tylko tych aktów prawnych, które stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy (powiatu, województwa), wydawane przez odpowiednie organy na podstawie delegacji ustawowej o szczegółowym charakterze. Spośród trzech grup przepisów gminnych wymienionych w art. 40 usg chodzi tu tylko o tzw. przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, do wydawania których upoważnienie ma charakter szczególny" (por.: G. Ninard, Konsultacje ze związkami zawodowymi w procesie legislacyjnym organów samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny z 1999 r., nr 1-2, s. 99). Z kolei, w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05 (OSS z 2006 r., nr 2, poz. 44) NSA wskazał, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, bowiem obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych". Skoro więc przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez ZNP jest likwidacja Szkoły Podstawowej w Ł. to, zdaniem Sądu, zaskarżony akt (uchwała) jest indywidualnym aktem organizacyjnym, gdyż dotyczy nie ogółu społeczności gminy, lecz wyraźnie określonej jej części. Tym samym nie jest ona (uchwała) aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, którego projekt winien być skierowany do zaopiniowania, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, do odpowiednich władz statutowych związku (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05, LEX nr 228249). Nie można także zgodzić się z zarzutem Strony skarżącej, jakoby rada miejska pomijała stanowisko społeczności lokalnej. Zdaniem Sądu było na odwrót, skoro o opinię dotyczącą likwidacji szkoły zwrócono się dobrowolnie (nie ma takiego obowiązku ustawowego) do Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w J. (k. 25 akt sądowych) jak i Przewodniczącego Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "S." Rejon J. w J. (który na dodatek wydał pozytywną opinię - k. 28 akt sądowych). Jako nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego wyzbywania się przez Radę Miejską w J. ustawowego obowiązku prowadzenia szkoły publicznej. Sąd stoi na stanowisku, że skoro przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) przewidują (konkretnie w art. 59 ust. 1) możliwość likwidacji szkoły publicznej to realizowanie dyspozycji tego powszechnie obowiązującego przepisu prawa nie może być traktowane jako naruszanie prawa. Sąd ma na uwadze, że z różnych względów likwidacja szkoły przez niektórych może być postrzegana jako nieodpowiednie działanie organów samorządu terytorialnego, to jednak subiektywne odczucia określonej grupy osób nie może stanowić przeszkody w działaniu organów samorządu terytorialnego zgodnie z literą prawą, jak to miało miejsce w przypadku rozpatrywanej uchwały Rady Miejskiej w J.. Poza tym, co wynika z treści uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ł., Rada Miejska w J. dała uczniom wybór, wskazując, że obwód likwidowanej szkoły podstawowej przejmie Szkoła Podstawowa w W., ale - równocześnie - uwzględniając interesy uczniów, gmina podjęła działania w celu utworzenia od września 2008 r. w obiekcie likwidowanej szkoły placówki niepublicznej. Tym samym niezasadny jest zarzut Strony skarżącej, że likwidacja przedmiotowej szkoły oznacza wyzbycie się przez gminę zadania własnego - zadania oświatowego, a także, że Rada Miejska w J. tylko formalnie zapewniła naukę dzieciom likwidowanej szkoły. Również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uznać należy za bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem zzkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do kontroli podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwał pod kątem ich celowości, czy też uwzględniania interesu społeczności lokalnej, bowiem jak wyżej wskazano sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności za prawem. Decyzje odnośnie likwidacji szkoły pozostawiono organowi prowadzącemu szkołę, po zapewnieniu przez ten organ możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu. Ten wymóg, jak wynika z akt sprawy, został zachowany, gdyż dzieci z likwidowanej Szkoły Podstawowej będą kontynuowały naukę w Szkole Podstawowej w W.. Tym samym wskazywanie w treści skargi na różnice między szkołą publiczną, a niepubliczną uznać należało za zbędne, ponieważ jak wynika z treści uchwały nauka ma być kontynuowana w publicznej Szkole Podstawowej w W., a nie jak sugeruje skarżący w nowopowstałej szkole niepublicznej. Jako zarzuty natury pozaprawnej należy uznać twierdzenia strony, że likwidacja placówki oświatowej w drodze przejęcia jej do prowadzenia przez inne niż organy samorządu terytorialnego podmioty zagraża ciągłości funkcjonowania całej sieci edukacyjnej, a poza tym, że postawą szczególnie społecznie demoralizującą jest sytuacja, kiedy nawet organy władzy publicznej nie chcą przestrzegać prawa regulującego ich funkcjonowanie, łamiąc zasadę określoną w art. 7 Konstytucji zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu, te zarzuty nie mają żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Twierdzenie, że likwidacja placówki oświatowej w drodze przejęcia jej do prowadzenia przez inne niż organy samorządu terytorialnego podmioty zagraża ciągłości funkcjonowania całej sieci edukacyjnej jest twierdzeniem czysto demagogicznym, niemającym żadnego oparcia w rzeczywistości, skoro na terenie Gminy J. istnieje 9 szkół podstawowych i 6 szkół gimnazjalnych (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] sierpnia 2008 r. - k. 39 akt sądowych). Sąd nie dostrzegł także zarzucanego przez Stronę skarżącą łamania zasady określonej w art. 7 Konstytucji zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ prowadzący szkołę miał prawo podjąć decyzję w sprawie likwidacji szkoły z uwagi na aspekt demograficzny, gdy z uwagi na malejącą liczbę dzieci w Szkole Podstawowej nie zasadne było dalsze jej prowadzenie, jednakże ta argumentacja nie podlega kontroli Sądu ze względów wskazanych wyżej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez Radę Miejską w Jarocinie i z tych względów na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. /-/E. Makosz Frymus /-/ I. Kucznerowicz /-/B. Popowska za nieobecnego Sędziego /-/ B. Popowska JH