III SA/Gd 9/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie: NSA Marek Gorski, WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody z dnia 4 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżona decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2008 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 71 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy ( j. t. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz.415 ) w związku z rozporządzeniami Rady Ministrów z dni : 12 września 2006 roku w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2007 roku ( Dz. U Nr 171, poz.1227) i 11 września 2007 roku w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 roku (Dz. U Nr 171, poz.1209) – po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 3 października 2008 r. w sprawie: - odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 12.09.2008 roku - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: J. O. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna w dniu 4.09.2008 roku. Podczas rejestracji skarżący udokumentował, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. w czasie od 3.03.2007r. do 3.09.2008r. r. był zatrudniony w wymiarze 4/18 etatu w okresie od 3.03.2007r. do 31.08.2007r., w okresie od 1.09.2007r. do 31.08.2008 r. w wymiarze 2/18 etatu i w okresie od 1.10.2007r. do 29.02.2008r. w wymiarze 1/6 etatu. Strona przedłożyła stosowne zaświadczenia o wynagrodzeniu z tytułu zatrudnienia dopiero w dniach 29.09.2008r. i 2.10.2008r. Zgodnie z unormowaniem z art. 104 ust. 3 cyt. ustawy w przypadku, gdy kwoty, o których mowa w ust. 1, pochodzą z różnych źródeł, obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy powstaje wtedy, gdy łączna kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek ustalana zgodnie z ust. 1 wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę /.../. Minimalne wynagrodzenie w latach: 2007 wynosiło 936 zł, 2008 – 1126 zł. Organy uznały, że skarżący nie legitymuje się co najmniej 365-dniowym okresem pracy uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych w przedziale czasowym 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, bowiem okres świadczenia pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy podlega zaliczeniu tylko wtedy, gdy strona osiągała łącznie wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę od 3.03.2007 r. do 29.02.2008r. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie podlegają okresy zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy od 1.03.2008 r. do 31.08.2008r. Nie można zaliczyć wcześniejszych okresów zatrudnienia, mimo osiągania wówczas co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, gdyż pozostają one poza zakresem 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Zatem pomimo tego, że skarżący świadczył de facto pracę przez czas dłuższy niż 365 dni nie można mu przyznać prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż niecały okres tej pracy może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku. Pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mają w tej sytuacji znaczenia w sprawie. W związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu organ wyjaśnił, że ustawa nie zakreśla żadnego terminu do zarejestrowania się w urzędzie pracy, a można to uczynić bez kompletu zaświadczeń o zatrudnieniu, a następnie dokumenty uzupełnić. W tym stanie rzeczy decyzja organu I instancji jest uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. O. podniósł, że rozwiązania ustawy, na którą powołują się organy są wysoce niesprawiedliwe. Skarżący przepracował w oświacie 5 lat i gdyby zarejestrował się w dniu 1 września, to uzyskałby prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Nie mógł jednak tego uczynić, gdyż w dniu 1 września 2008 roku nie dysponował kompletem dokumentów dotyczących swego zatrudnienia, a w dniu 1 września w szkole trudno jest takie dokumenty ( ze względów organizacyjnych) uzyskać. Całością dokumentów skarżący dysponował po kilku dniach (w dniu 4 września), a wówczas okazało się, że nie przysługuje skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona decyzja jest w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana po wniesieniu przez skarżącego odwołania, a organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, ani organ I, ani II instancji, nie wyjaśnił w sposób należyty, a w szczególności – odnoszący się do okoliczności konkretnej sprawy, dlaczego okresy pracy świadczonej przez skarżącego w niepełnym wymiarze czasu pracy, z wynagrodzeniem – po przeliczeniu na tzw. cały etat - odpowiadającym kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku, nie zostały zaliczone do wymaganych ustawą 365 dni. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( publ. jw.), stanowił, w dacie orzekania przez organ II instancji że: prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) (113) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) (114) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) (115) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. 2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; Treść zacytowanego wyżej przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymagają, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy oraz - dokonania nie gramatycznej, lecz systemowej wykładni cytowanego unormowania. Przy uwzględnieniu tego sposobu wykładni do okresu uprawniającego do otrzymania przez skarżącego zasiłku winny zostać zaliczone te miesiące, w których skarżący uzyskiwał wynagrodzenie, które – po przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy – wynosiłoby co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w danym okresie. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004 roku sygn. akt OSK 1357/04, w którym sąd uznał, że wadliwe jest stosowanie gramatycznej wykładni przepisu art. 23 ust. 1 pkt.2 lit.a ( aktualnie 71 ust. 1 pkt. 2a ustawy) w zakresie wielkości osiąganego wynagrodzenia, bez powiązania go z innymi przepisami. Sąd wskazał na art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Przepisom tym odpowiadają przepisy art. 104, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stosowanie wykładni gramatycznej prowadziłoby do niekorzystnego traktowania tych pracowników, którzy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy osiągają kwotowo niższe wynagrodzenie od najniższego ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia ta stawiałaby w nierównej sytuacji pracowników znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (a więc zatrudnionych w tym samym wymiarze czasu pracy), stwarzając sytuację uprzywilejowaną tym, którzy za swą pracę pobierają wyższe uposażenie. Jeżeli w obu przypadkach zatrudnienia (a więc zarówno gdy pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy osiąga równowartość najniższego wynagrodzenia, jak i wówczas gdy zarabia poniżej tej kwoty) pracownik świadczy składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, to pozbawienie go w drugim z opisanych przypadków możliwości zaliczenia okresu pracy naruszałoby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc, również wzgląd na zgodność z zasadami konstytucyjnymi przemawia za stosowaniem w tym przypadku wykładni systemowej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż użyte w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) określenie kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca. Analogiczne stanowisko co do wyjaśnień treści przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie I OSK 175/06, w uzasadnieniu do którego, między innymi, wyjaśniono, że: "zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w tym przepisie ( art. 71) sformułowanie oznacza, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, osiągającego w miesiącu co najmniej minimalne wynagrodzenie. W stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, będzie ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu". Z przedstawionych akt sprawy wynika, że pracodawcy J. O. odprowadzali od wynagrodzenia skarżącego należne składki na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, o czym świadczy na przykład zaświadczenie "A" z [...] z dnia 22.09. 2008 roku, ( zaśw. w aktach adm.) i wydruk z kartoteki zarobkowej skarżącego ze szkoły-"B" ( w aktach adm.). Okoliczności, o których mowa wyżej, nie były w ogóle analizowane przez organy orzekające, w tym – w szczególności przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu do decyzji winien szczegółowo przedstawić analizę stanu faktycznego i prawnego rozpoznanej sprawy. Z przedstawionych powyżej względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, narusza przepisy prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, nie odniesienie się do przedstawianych przez stronę dowodów i niepełne wyjaśnienie podstaw prawnych podjętych rozstrzygnięć stanowią wady postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadziło to do uwzględnienia skargi i orzeczenia – na podstawie zacytowanego przepisu – jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy przeanalizują ponownie informacje o zatrudnieniu J. O. w okresie poprzedzającym rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] i wyjaśnią zajęte stanowisko z odniesieniem się do materiału dowodowego sprawy, obowiązujących przepisów prawa i przywołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych.