II SA/Łd 182/09

Dnia 21 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. T. i B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], znak [...]. 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. T. i B. T. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania B. i D. T., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku biurowo – handlowego w miejscowości P., gm. R. na działkach Nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 23 października 2008 roku nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednakże, w wyznaczonym terminie nieprawidłowości te nie zostały usunięte. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ, po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i D. T. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że owszem nie uzupełnili oni dokumentacji, ale poinformowali organ o tym fakcie i wnieśli o zmianę terminu. Odwołujący się wówczas wyjaśnili, że powodem opóźnienia jest to, że nie otrzymali stosownej dokumentacji od innego organu. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organ powinien przynajmniej ustosunkować się do treści wniosku o przedłużenie terminu. Z zasad tych wynika także, iż organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do przestrzegania zasady praworządności we wszystkich stadiach postępowania i w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestorzy nie wykonali obowiązku uzupełnienia dokumentów. Tym samym skoro inwestorzy nie wypełnili zobowiązania nałożonego postanowieniem organu I instancji, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ nie miał innej możliwości rozstrzygnięcia sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, iż regulacja art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości przedłużenia terminu określonego w postanowieniu. Tym samym, uzupełnienie dokumentacji przez odwołujących się, po wydaniu decyzji I instancji (co miało miejsce w dniu 8 grudnia 2008 roku), pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W konkluzji organ wyjaśnił, że wydanie kwestionowanej decyzji nie wyłącza możliwości ponownego złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję B. i D. T. wnieśli o jej uchylenie, jako naruszającej prawo. W motywach skargi strona powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, w razie stwierdzenia określonych w przepisie art. 35 ust. 1 naruszeń, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przepisie tym uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Na postanowienie, w którym nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie – tj. z decyzją o pozwoleniu na budowę lub o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Z racji tego, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Rzeczone postanowienie, zdaniem Sądu, ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Bezspornie zatem nie jest dopuszczalne nakładanie tym postanowieniem takich obowiązków, które pozostają poza zakresem określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto, nie jest też dopuszczalne takie kształtowanie sposobu i terminu wykonania tych obowiązków, które faktycznie czynią niemożliwym ich zrealizowanie. Termin, o jakim stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, powinien być określany przez organ administracji w sposób umożliwiający zrealizowanie przez inwestora nałożonych obowiązków z uwzględnieniem faktu, iż termin ten rozpocznie bieg od momentu, w którym postanowienie zacznie wywoływać skutki prawne, tj. od chwili jego doręczenia inwestorowi. Szczególnie istotne znaczenie ma tutaj zatem zakreślenie terminu dla strony do wykonania postanowienia. Termin ten musi być określony w taki sposób, by strona miała realną możliwość wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem. Zaprezentowany pogląd ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 roku, II SA/Kr 639/08 i z dnia 18 lutego 2008 roku, II SA/Kr 1311/07, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe regulacje trzeba podkreślić, że takie postanowienie winno być jednoznaczne i czytelne, tak by nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku. Zważyć należy także, iż art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 roku, l OSK 6/06, LEX Nr 293175). Także z wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz przewidzianej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się organu administracji publicznej przy załatwianiu sprawy wynika nakaz, takiego wezwania o uzupełnienie dokumentacji, by przyczyny wydania postanowienia były jasne, wskazywały na dostrzegane istotne okoliczności faktyczne i prawne, dostrzegane wadliwości w złożonych dokumentach, zaś sposób wykonania obowiązków nie budził wątpliwości i mógł nastąpić w adekwatnie wyznaczonym do ich rodzaju terminie. Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w stanie faktycznym sprawy, organ I instancji postanowieniem zobowiązał stronę skarżącą do złożenia, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, uzgodnienia z właściwym oddziałem terenowym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie połączenia komunikacyjnego nieruchomości, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 29 października 2008 roku, zatem termin do jego wykonania ekspirował z dniem 12 listopada 2008 roku. Tymczasem, pismem z dnia 10 listopada 2008 roku (które wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2008 roku), strona wniosła o zmianę terminu uzupełnienia dokumentacji do dnia 1 grudnia 2008 roku. Mimo tego, organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. W ocenie Sądu, działanie takie stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8, 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie to jest szczególnie istotne, bowiem strona wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zmianę terminu na złożenie wymaganego uzgodnienia. Określając termin do wykonania obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o określone dokumenty, organ powinien uwzględnić rodzaj tych dokumentów i czy uzupełnienie w określonym zakresie dokumentacji jest uzależnione tylko od działania strony, czy wymaga współdziałania z innym podmiotem. W stanie faktycznym sprawy organ zobowiązał inwestorów do uzgodnienia połączenia komunikacyjnego nieruchomości z innym organem administracji. W tym stanie rzeczy wadliwość postanowienia organu I instancji w zakresie określenia terminu, nie dawała organowi podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślić po raz kolejny należy, iż strona skarżąca w piśmie z dnia 10 listopada 2008 roku skierowanym do organu I instancji sygnalizowała, że zakreślony termin jest niewystarczający, zatem wniosła o jego przedłużenie. Pismo takie, zdaniem Sądu, winno skierować uwagę organów obu instancji na kwestię prawidłowości zakreślenia terminu do wykonania postanowienia. Organy obu instancji takiej analizy nie przeprowadziły. Okoliczności powyższe, jak już wskazywano, sprawiają, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konkludując, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.