VII SA/Wa 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Decyzją z dnia [...], nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wykonał czynności związane z dopuszczeniem do użytkowania sezonowej jadłodajni, zlokalizowanej we W. przy ul. [...] na działce nr [...], stwierdzając spełnienie wymagań koniecznych do zapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych do prowadzenia działalności w zakresie usług gastronomicznych. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 56 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (obecnie już nieobowiązującej). Dnia [...] do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. wpłynął wniosek J. O. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji ze względu na uciążliwość, którą stwarza działająca stołówka zlokalizowana w zabudowie szeregowej. Decyzją z dnia [...], nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. odmówił J. O. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] ze względu na brak legitymacji prawnej do złożenia takiego wniosku. Organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ stwierdził, że wnioskodawca J. O. nie był stroną w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem ww. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., ani też nie reprezentował żadnej ze stron w tym postępowaniu. Na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wnioskodawca także nie był stroną w postępowaniu administracyjnym związanym z uzyskaniem opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, ani też nie reprezentował żadnej ze stron w tym postępowaniu. Również w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji wynikającej z art. 27 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, wnioskodawca nie był stroną ani pełnomocnikiem strony. Decyzja wydana w tym trybie dotyczyła stwierdzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego spełnienia wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej tych artykułów. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. O. Zarzucił w/w decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż nie jest stroną postępowania. Wskazał także na naruszenie przez organ art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie nie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego organ naruszył także art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu, iż część budynku mieszkalnego może być używana do prowadzenia działalności w zakresie usług gastronomicznych. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ II instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zbadanie, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie w trybie art. 157 § 3 k.p.a decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...], nr [...]. Organ podniósł, iż z analizy zebranego materiału wynika niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji (z przyczyn podmiotowych), ponieważ wnioskodawca J. O. nie był stroną ani pełnomocnikiem strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji wyjaśnił tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. O. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych. J. O. wskazał na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez takie uzasadnienie decyzji, iż nie sposób ustalić, czy Główny Inspektor Sanitarny podziela stanowisko organu I instancji czy też niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego wywodzi z innych okoliczności. Naruszono również art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż okoliczność iż skarżący nie był stroną (nie był przez organ traktowany jako strona postępowania) uniemożliwia rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji złożonej przez taką osobę. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona zaś decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględniając skargę, jeśli stwierdzą naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, ocena stanu prawnego i faktycznego sprawy nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie czy na wniosek J. O. należy wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]. Wszczęcie postępowania nadzorczego na wniosek strony wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, a przede wszystkim, czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Zanim zostanie więc wszczęte postępowanie nadzorcze na żądanie strony, należy ustalić czy podmiot domagający się czynności organu wykazuje istnienie interesu prawnego uzasadniającego uruchomienie nadzwyczajnego postępowania, którego skutkiem może być wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego, który ostatecznie ukształtował prawa i obowiązki stron adresatów takiego aktu. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez organ w niniejszej sprawie było stwierdzenie, że J. O. takiego interesu, opartego na normie prawa materialnego nie wykazuje, nie był też stroną ani pełnomocnikiem strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]. Decyzja ta wydana została w związku z uruchomieniem sezonowej jadłodajni. Kwestionowana zaś decyzja dotyczyła spełnienia wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej tych artykułów, a stwierdzenie, iż przepisy prawa nie zostały w tym względzie naruszone dawało podstawę do dopuszczenia obiektu do użytkowania kwalifikowanej według artykułu 27 ust 1 i 2 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia . W postępowaniu tym wnioskodawca nie miał, ani też nie mógł mieć interesu prawnego, gdyż zakres stosowanych przez organ w postępowaniu zwykłym przepisów go nie dotyczył. W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżący we wniosku z dnia 7 lipca 2008 r. żądając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wskazał na uciążliwość, którą stwarza działająca stołówka zlokalizowana w zabudowie szeregowej. Stwierdzić jednak należy, że skarżący wskazał w ten sposób jedynie na swój interes faktyczny wynikający z sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, nie wskazał natomiast na istnienie własnego interesu prawnego wynikającego z normy prawnej. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami prawa, jak i istniejącym w tym zakresie orzecznictwem, o posiadaniu przymioty strony nie decyduje subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej, ani też wola organu administracji lecz wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego można wywodzić istnienie takiego interesu w postępowaniu administracyjnym którego przedmiotem jest skonkretyzowanie w decyzji określonych norm prawa administracyjnego. Zasadnie zatem organ stwierdził, że J. O. nie będąc stroną ani pełnomocnikiem w żadnym z postępowań prowadzonych przez organy, nie mógł być także uznany za stronę postępowania, której służy legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji tak, iż nie sposób ustalić, czy Główny Inspektor Sanitarny podziela stanowisko organu I instancji czy też niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku wywodzi z innych okoliczności, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie w tym zakresie - przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji - było prawidłowe. W przypadku odmowy z powodów formalnych – wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ nie jest bowiem uprawniony do badania okoliczności merytorycznych podniesionych w żądaniu zawartym we wniosku w sprawie. Dodać należy, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...], wystąpiła również L. Ż. właścicielka sąsiadującej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił jej skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o dokonaniu odbioru jadłodajni sezonowej. Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1577/07 oddalił skargę kasacyjną wskazując na przyczyny dal których w okolicznościach sprawy tego rodzaju, nie mogła być ona stroną postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).